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辩“土地配置靠规划、不靠市场”
——城乡中国系列评论（82）
周其仁
经济观察报 2014年4月7日星期一

当“建筑不自由”论把市场逐出城市建筑的时候，也没有忘记顺带处理建筑之下的那幅土地。要是“上盖”真的不自由，其下承载建筑的土地又岂能自由？果不其然，另一项发达国家的制度安排被频频引证，那就是“城镇规划”或更为宽泛的“城乡规划”。
不用细查，读者也知道“规划”一词在当下中国被使用的频率颇高。数月之前，我在一次讨论中忍不住戏言，我们这个计划经济的转型，是不是已转到市场经济尚待考究，但转成一个“规划经济”却有迹可循。不是吗？现在哪里还有与“规划”扯不上关系的经济问题？可是在英文世界，“计划”、“规划”是同一个词（planning）。此“规划”与彼“计划”，究竟有什么不同吗？
作为一种体制，计划经济的全称是“中央命令计划经济”。其关键词虽落到了“计划”，但要害却是“自上而下的集权、命令与强制”。民间分散的、自愿的计划差不多古已有之，因为要把任何较为复杂的工作做得有条理，总要有点“计划”的。小到各位家中怎样摆设、假期怎样安排、换季给孩子添何衣服，都离不开计划。至于建造平遥的乔家大院，或龙岩的客家土楼，说没有“计划”或“规划”，怕是不成的。
不过，只要没有强制的元素在内，这些让工作变得更有条理的计划或规划，就与“计划经济”断然无缘。这么说吧，除非渗入了国家权力即合法强制力，“计划经济”不会在日常生活中露头。斯大林创下中央命令计划体制，“计划具有法律效力”，不执行国家计划被视同犯法，随时可以办了你的。
那么，近年日益流行的“规划”、“城镇规划”乃至“城乡规划”，究竟有什么特点？很遗憾，“规划”的含义多面且模糊。一方面，诸如土地的利用、开发和建设，涉及自然、社会和人文多种因素的空间布局，是很复杂的事情，欲有条理地展开工作，非讲计划，讲规划不可。另一方面，当代“规划”特别是源于高密度人群集聚的城镇规划，日趋以法律或行政权威的形式来表达，具有强制性。
其实，对于“规划”既复杂、又具强制性的特点，有一个中间环节有助于我们理解和把握。这就是，当密集人群中的个体自由可能侵犯他人自由或公共利益的时候，强制力就要登场。反过来，再复杂的事，如没有互相侵犯的麻烦，技术性的理性就可以对付，不需要社会范畴的强制力。
让我们从英国的城镇规划谈起。身为引领工业革命的国家，英国很早就开始城市化。1909年，利物浦大学创办了世界上第一个城市规划系，表明那里已经积累起“有条理地处理复杂的城市事务”的知识。也在1909年，英国议会颁布了第一部含有“城镇规划”术语的法律（Housing，Town　Planning,　Etc.，Act，1909）。经过一百多年来不断的修订与完善，城乡规划在英国成为一套完备的体系。今天我们要引证城乡规划而避谈英国，怕有数典忘祖之嫌。
恰恰是1909年的英国城镇规划法，表明了国家的合法强制力渗入城镇规划的理由。说来有趣，英国的城镇规划因公共卫生问题而起，背景是工业化带动大量人口向城镇集聚，高密度人群引发传染病流行，公共卫生状况空前恶化。伦敦、曼彻斯特等大城市的人口死亡率，远比乡村和小镇为高。“负外部性”（指个人或企业的行为影响了其他人或企业，使之支付了额外的成本费用，但又无法获得相应补偿的现象）如此严重，理所当然引来政府干预，以法律控制高密集人口集聚区街道的宽度、建筑物的高度、结构和布局，以保证通风。于是，公共卫生的规制就延伸到建筑、街道和城镇基础设施，以确保“达到良好的卫生条件，并符合便利、宜人的要求。”不过，1909年法案仅限于为正在开发或将要开发的土地编制规划，加上第一次世界大战来临，该法案包含繁琐的程序，并没有得到很好的执行。
两次大战之间，英国几度修订城镇规划法，不过执行的重点也不是城乡规划，而是当时迫切需要解决的工人阶级住宅问题。政府干预住宅市场，源于对另外一种“负外部性”的担忧——如果穷人住得太差而引发冲突和动荡，将威胁整个社会的基本秩序。不过政府要向工人提供住宅，财政基础还要靠城市的市场性开发，大体上由开发商开发城镇房地产，缴纳税收支持政府供应社会保障房。
真正全面的城乡规划，在英国是二次大战之后完成的。由于大战的胜利也是战时经济的胜利，而“战时经济”恰恰以政府深度干预、甚至替代市场机能为特征。因此不难明白，为什么在战后的英国出现了一股强大的潮流，以不断扩张的政府权力来消除方方面面的“市场失灵”。英国《1947年城乡规划法》（Town　and　Country　Plan-ning　Act，1947）就在这样的背景下出台的。
这部法案给英国城乡规划带来一系列重大变化：法定规划覆盖城乡全部；将具有强制力的规划权集中到中央政府和郡政府；规定城乡所有土地上从事建筑和建设都必须获得规划部门的许可证；对得到许可的开发活动，征收100％的开发增值税（development　charge）；对不予批准的开发，则由国库给予一次性的“支付”（payments，但不是“补偿”compensation）；政府还享有规划框架内对私人土地的“强制购买权（compulsory　purchase，即基于土地既有价值的征购）。正是这些严苛的规定，使这部法规被认为是英国终于完成“土地开发权的国有化”的标志。
作为一个老牌资本主义国家，英国工党政府执政时通过的以上这部城乡规划法，更被看作具有方向意义的“城乡土地社会化”。试想，全部城乡空间要拿到许可证才能开发建设，而土地开发的增值收益要100％缴税，此外政府还有权基于土地物业的现值强制收购，三管齐下，哪里还有什么私权？而离开了私有的、分立的开发权、收益权，哪里还有什么市场？这岂不是为当下在中国流行的“土地配置靠规划、不靠市场”论，提供了来自西方发达国家最权威的依据？
且慢。1947年英国城乡规划法固然已走得相当远，不过，终究还是没有走到前苏联那么遥远的地方。第一，英国的规划虽然依据法律制定，但规划本身并不是法律的一部分，不像很多国家那样，规划以法律的形式编制、公布，并具有法律的刚性；第二，《规划法》授权政府作为的法律空间，但民间的个人和企业并不因此就只能服从，如果发生争执，后者可以“民告官”，要求专门的土地裁判所或普通法院受理裁决；第三，在普通法的传统里，握有很大自由裁量权的法官对形形色色案子的判决，才是“法”的真正体现。概括起来，单单引证英国的法条，并不能完全代表人们行为的实际边界，非得结合那个时期的判例，才可能知道“英国的规划法实践到底是怎么样一回事”。
事实上，1947年英国城乡规划法的实施，充斥着矛盾、纠纷和争执。特别是许可证的放发、开发计划被拒而领取的“支付”、100％的开发收益税、以及基于既有价值的土地征购，广受诟病。这说明城乡私人的土地物业产权，并没有因为一纸规划法案而彻底消失。正如1963年初版、40年来持续再版的《英国城乡规划》所言：“分歧和冲突的产生不是因为非理性，而是因为不同的利益主体都在各自理性地寻求其不同的目标。”（第1页，东南大学出版社中译本）
实践也为修法开辟道路。1951年重新执政的保守党以“消除控制”为纲，先是把“地方政府和规划部”更名为“住房与地方政府部”，接着就在1954年修改后的城乡规划法中，废除了开发许可证，也终止了由中央土地委员会抽取的开发增值税（后来几经波折，再也没有100％增值税那种事情了，无非景气时多抽比例税，不景气时少抽）。至于“强制收购权”，也在《1959年城乡规划法》中改为以“公平的市价”作为补偿准则，而不再是早期以“土地既有用途的现值”为征购补偿的依归。
20世纪50年代以后英国的城乡规划法，扭转了战后明显受空想社会主义思潮影响的那些政策与制度。原先以为由政府彻底控制开发权、100％抽取开发增值收益，以及政府按原用途现值征购私人的土地和物业，不但合乎道德，也易于操作。但1947年英国城乡规划法之后的实践，表明这套做法既不那么合理，更难于操作。
这里最关键的辨析，是要看到在人口高密集的城市社会里，不但损害是互相的，收益也是互相的。当人们强调政府修建的公共设施提升了城镇土地、包括私人土地和物业的市场价值时，他们只不过正确地看到事情的一个侧面。还有一个侧面也重要，那就是在私人土地上的投资与建设，也提升政府公共建设的市值。不是吗？倘若只有政府修地铁，但居民和城市经济活动的密度不足够，那地铁或其他公共设施——比如我们在很多城市看到的那样——还不是年年亏损，何来高价值之说？
难题是，上述双向的增值影响，不容易精确地被区分开来。乔治和孙中山先生主张的“土地涨价归公”，其实只看到公共投资对地价上涨的影响，却忽略了私人经济活动对公共投资也具有的积极影响。此说一旦实施——1947年的英国提供了一次机会——我们就看到因为开发增值全归公而压低私人之贡献，结果就是私人投资与建设的供给不足，如此“开发权国有化”，在战后人口增长加速、城镇化也加速的背景里，终究碰壁，不得不改弦更张。如何比较准确地识别城镇土地增值中公共投资与私人投资各自的贡献，依然是一个挑战性极强的难题。在理论上，“先假设交易费用为零”——像1960年的科斯做过的那样——也许可以走出一条路来。但真实世界里哪有交易费用为零这回事！
在实践上，看来也只有坚持用市场机制来配置城乡的土地与空间资源。要市场起作用，就要清楚地界定各方分立的权利，包括政府为了公共利益征购土地物业的权利，以及恰当抽取税收的权利。但无论是征购还是抽税，发挥市场价格机制都应是基础和前提。
《英国城乡规划》的第一作者卡林沃斯（Barry　Cullingworth）教授于2005年谢世。该书的最新一版即第14版，于2006年问世。这部凝结着一代学人心血的鸿篇巨制，对规划的本质有如下结论：“规划是在一个‘市场理性（market　rationality）的经济体系内运作，而市场理性可能与一些规划理论所推崇的理性不同乃至有所冲突”（第1页）。究竟谁拗得过谁呢？至少“英国战后最大的变化是从‘积极的规划’转向一个更有市场意识（有时是市场主导）的规划方法”。（第12页）如果聚焦于1947年到1950年代的英国规划的转变，我们甚至可以说：“规划由此成为市场的仆人（从某种意义上说，只有当市场运作时，规划才开始发挥作用）。”（第30页）

对这些基于翔实研究的结论，不妨录以备考。以为“城乡规划”天生就是市场的对立物，或至少也是让市场发挥作用的前提的论点，是不是也应该接受重新思考：握有法律强制力的城乡规划，本身又以什么为前提和基础？