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郑新业：北京城市病莫要责怪人太多
2014年02月14日 09:55 本文来源于 财新网


支持控人的“资源说”“拥堵说”并不成立，针对低端人口的调控远非对症下药

精英访谈嘉宾：郑新业 经济学博士，中国人民大学经济学院教授，主要研究领域为公共经济学和能源经济学。

　　财新记者 蓝方
　　在中央城镇化工作会议要求“严格控制”特大城市规模的大背景下，北京又开始了新一轮的人口调控。
　　与高速发展的经济相伴而生，令人不堪忍受的拥堵、高企不下的房价、日益严重的雾霾和时时逼近极限的供水压力，无一不困扰着这座城市的居住者和管理者。
　　人口过多，被看作是北京一系列城市病的病源。近二十年来，“人口资源环境压力大”的表述反复出现在与城市发展规划相关的文件中。北京政府根据对水和土地承载极限的测算，划定了1800万的人口红线。但在2010年，北京常住人口就达到了1961.9万。
　　北京的资源环境到底能承载多少人口？通过调控人口规模能否真的解决拥堵、污染等城市病？中国人民大学经济学院教授郑新业就北京人口调控的问题接受了财新记者专访。
　　财新记者：在官方的逻辑中，北京自然环境与人口的矛盾已极度尖锐。最常举的例子，就是水。作为北方缺水城市，北京的供水能力已逼近极限。北京还提出了1800万的人口阈值，但现在的常住人口已经超过2100万，还在正常运转。北京所能承受的人口规模，到底有没有“极限”？
　　郑新业：没有人知道北京的“极限”到底在哪里。“资源说”是不成立的。
　　数据最能说明问题。近十二年来，北京的水资源总量并非在减少，而是不断增加，从2001年的19.2亿立方米增加到了2012年的39.5亿立方米。人均水资源也在增加，从2001年的人均139.7立方米增加到2012年人均193.3立方米。
　　人越来越多，为何水资源没有枯竭，反而越来越多？从水的来源来看，地表水、地下水确实在不断减少，但再生水从2003年的2.1亿立方米增加到了2012年的7.5亿立方米，占总水量的近五分之一；南水北调从2008年的0.7亿立方米增加到2012年的2.8亿立方米。
　　在市场化的前提下，无论是水，还是电、煤、石油、天然气，资源的供应都是开放的，且不以地域为限的。北京的资源均从外地“进口”，恰恰不能证明北京出现了资源危机，而是证明市场化的资源供给能够解决资源紧张的问题。
　　财新记者：但控制人口规模，肯定是可以缓解资源压力的？
　　郑新业：目前的调控政策都是指向低收入的群体，所谓的“低端人口”。即便退一步讲，认为“资源说”是成立的，驱赶低端人口也不能够缓解资源紧张。
　　根据北京市2012年的统计数据，低收入户人均使用水费82元，而高收入户是143元；低收入户在交通上的人均花费是957元，而高收入户高达5947元。
　　低收入群体，既不是资源最大的消耗者，也不是尾气等污染的来源。通过驱赶低端人口来缓解资源紧张，是于事无补。
　　财新记者：另一个支持调控人口的理由，是拥堵。在北京生活过的人都有深切感受，无论地面交通，还是地下轨道，处处是令人难以忍受的拥挤。难道这不正因为人太多了吗？
　　郑新业：答案是否定的。北京最为拥堵的“关节点”，都是进城的要道。人们为什么要到城里来？无外乎就业，办事，上学，看病，吃饭，逛街。
　　以北京的东西城，也就是首都功能核心区为例来做分析。统计上有“从业率”的计算，即用区域内的就业人口，除以常住人口数。考虑到人口跨区域的流动，这不是一个严谨的指标。但人口流进流出相抵消后，东西城的从业率依然高达70%，是全市平均从业率35%的一倍。
　　如金融业，有78家公司将总行、总公司设在北京，从业人员8.68万。而其中有42个总行总公司在东西城，从业人员5.86万。
　　人们上班时间，在城里就业，要进城办事——中央政府和部委，北京市级的机关，大多集中在东西城。到了下班时间，购物也要在城里——限额以上的批发和零售业，东西城的商品销售额超过全市四分之一；吃饭也在城里——住宿和餐饮，东西城的营业额超过全市三分之一；星级酒店，四分之一在东西城；逛个博物馆，全市41家博物馆，15家在东西城。
　　众所周知，东西城里有全北京最好的小学。东西城区0~14岁的儿童总数是16.4万，有135所小学；朝阳区有26.8万儿童，小学数量是128所；顺义8.3万儿童，只有39所学校。
　　同样的医疗资源，赫赫有名的三甲医院大多集中在东西城。东西城219.5万常住人口，有107所医院；昌平区183万常住人口，只有58家医院。平均每千人拥有的执业医师数量，全市平均3.97人，东西城是9.08人。
　　凡是活着的人，不管要上学看病、上班办事，还是逛街吃饭，都集中在城里面。北京城怎会不拥挤、不堵车？
　　拥堵的根源，是城市功能过度集中，城市规划本身不合理，而不是人太多，或者低端人口太多。
　　财新记者：这样说来，北京要治理拥堵等城市病，从调控人口规模入手远非对症下药。政府到底应该做什么？
　　郑新业：首要措施，就是疏散北京城区的功能。让人不进城也能上班，也能年检、办证，还能看病、上学过日子。
　　背后的根本，要调整市区两级的财政关系。在分灶吃饭的体制下，央地关系的矛盾，在市区两级上也同样存在。企业上缴的所得税，中央得60%，北京市得20%，区县还有20%。所以区一级有非常强烈的动机要去争取、吸纳企业。但区县一级却没有动力去办医院、学校——提供这些服务都是要政府给予大量补贴的，学校医院越多，“赔钱”越多。区县政府因此会有重视企业、轻视公民服务的倾向。
　　解决这种矛盾，需要市一级去统一配置公共服务，以及相应的财力，做实市政府的委办局，把将养老金和低保领取、汽车年检、纳税等证照办理事宜与户籍以及企业所在地脱钩。企业和公民在全市任何办事机构都可以就近办理，减少不必要的出行需求。与此同时，将公共服务、公共资源在全市范围内进行合理配置。政府机构的配置不追求政府本身的效率，而是尽量满足企业和居民的需求。
　　此外，政府可以考虑把工作重心以及政府的财力物力从驱赶低端产业人口，转移到科学服务上来。
　　例如，政府可以重新评估工作必要性，减少不必要的管制、审批手续。政府服务和政府管理实现电子化、就地化。如过去办理出入境业务，全北京人都必须要到雍和宫的出入境管理局。但后来每个区都设置了电子化的办公点，就减少了人们出行的需求。
　　如引导出行方式的改革，兴建有利于绿色出行的道路设施。又如提高交通管理系统的智能化。政府应着力优化信号灯、天桥、地下通道的设置。
　　政府与其着力驱赶低端人口，不如创造更多条件让城里人出城。让这部分有意愿回到农村，发展农业经济、旅游休闲经济的城市人出城去，在土地交易、投资方面予以便利，既优化自身资产配置，又提高农村居民资产价值。
　　总之，所谓的城市病，难说是人口太多，或低端人口太多的问题，而是政府自己的问题。解决城市病，政府可以从责怪“人太多”的懒政中走出来，改变治理社会的方式，改变提供公共服务的方式。不提供相应的公共服务，一味责怪人太多，是懒政的表现。
　　记者点评：“北京人太多”，几乎已成为无人置疑的定论。但人多并不一定导致拥堵、污染和资源的匮竭。相比通过种种行政手段控制人口的总量，转变政府管理方式，优化城市功能布局，提供公共服务的效率，才是解决问题的根本途径。■