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许善达：最难的改革
Posted 周一, 2014年 01月 06日 By ChangCe
最难的改革
来源于 财新《新世纪》 2013年第51期
许善达
2014年最难，难在制定各项改革方案。大家对三中全会《决定》有各种解读，但最权威的解读是各项改革的具体方案。
房产税试点夭折
十八届三中全会《决定》提出，加快房地产税立法并适时推进改革。显然，这意味着房产税试点已经夭折，明年不会再增加房产税试点城市。虽然房地产税和房产税仅一字之差，但两者有实质性差异，在英文中也有不同的词汇，房产税是Property tax，房地产税是Real estate tax。
现在要讨论的是“房地产税法”怎么“立”，而不是房产税试点如何推进。很多市场经济国家有房地产税，但中国不能套用它们的制度。因为那些征收房地产税的国家，它们的房产、地产都是私有的，其征税法案中的纳税主体（即征税对象）都是私人。房地产税是财产税，财产税是对财产所有者征税。但是在中国，房地产存在两个主体、两个所有者，地产是国家的，房产是私有的，房屋所有者不拥有土地的所有权。那么，中国的房地产税跟谁征？如何向地产的所有者——国家征税？
中国现在对商业房地产征收两个税，即房产税和城镇土地使用税，
城镇土地使用税是行为税，不是财产税。如果按这种模式，那么房地产税要分成两个税——一个财产税、一个行为税。如果分成两个税，对房屋征税就要确定房屋的财产价值，首先要把房价中包含的70年土地使用权价值剔除，因为70年使用权已交了钱，每年再交使用税，这在法理上说不通。
对土地使用权不能征收财产税，可以征收一个使用行为税。有观点认为，未来的房地产税，可由房产税和城镇土地使用税合并而来。如果这样做，征税应把房价中的土地价格剔除，不能对一个地产收两次钱。
把收钱的权力关进笼子
关于财政预算改革，应增强人大对政府预算的审批监督权力，这是个渐进的过程。但当前最迫切的是先把政府向老百姓收钱的权力关进笼子里。现在不要说对政府支出的审查批准，就连政府收入都没有全部被预算所覆盖。已被预算覆盖的自然应严格审查，但是怎样尽快把政府所有收入都覆盖进来，这是个非常迫切需解决的问题。
应该做出一个重大的决定，没有经过中央和省两级批准，政府任何部门和官员都不能向老百姓收钱。而且经过批准收钱的也要有一个凭证，凭证上须标明收钱所依据的法律文件。要从法律上，把政府向老百姓收钱看成非常大的事，凡是拿不出根据的，老百姓就不给钱，而对违规违法收钱的行为进行处罚，对涉事官员予以处理甚至刑事处罚是关键。
地方债替代融资平台
三中全会《决定》提出，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。实际上，地方政府早已在借债，与其默认地方政府用融资平台这样的方式借债，还不如逐步取消融资平台，换成透明规范的地方政府债务。这样，地方政府发债就会经过人大审批程序，有了人大的审议批准程序，就能知道地方政府发债去做什么。现在地方政府通过融资平台借债，其债务规模不透明，发债用于哪些方面也不清楚。如果对地方发债搞建设继续“封杀”，同时禁止融资平台，那么地方城市建设就会向中央政府要钱。
地方政府由融资平台转变到公开发债，需要改革政府会计制度、建立财务报告制度、编制资产负债表等，这些制度建设需要逐步推进，难以一步到位。同时，允许地方发债应设定一些技术要求，比如经济发展水平、债务占财政收入的比重、占GDP的比重等约束条件，是否需要中央政府的约束也可以讨论。如果要搞改革试点，把融资平台债务转为规范的地方政府债是一项值得试点的改革。
地方主体税需万亿量级
目前，关于财税改革，最没有争议的就是营改增，这项改革方向明确，问题在于推进改革的进度。按原来的计划，今年要把营改增扩大到铁路运输、建筑业和邮电通信业三个行业。先是推迟了建筑业的改革，后来邮电通信业营改增只改其中的邮政。这样，年初营改增扩大到三个行业的计划，到了年底减成了一个半行业。
营改增涉及的税收规模巨大，单个税目就达数千亿元，不仅改革后征管会变得复杂，而且改革直接涉及中央和地方之间、地方与地方之间的利益分配。乐观者认为，2015年营改增就可全部完成，但从目前的进度看，可能需要更长时间。
按营改增试点的暂时规定，原来归属地方的营业税收入，改征增值税后仍全部归属地方。但随着改革的推进，增值税按两种方式分配不可能持续。营改增完成后，营业税作为一个税种将消失，随之而来的问题是，地方税体系就没有了主体税种。
十八届三中全会提出“完善地方税体系”，但完善地方税体系，必须要有地方税主体税种，对此大家已有共识。但是，对于用什么税种替代营业税作为新的地方主体税种，目前还有争议。营业税作为地方主体税种，扣除归属中央的部分，2012年也有近1.5万亿元，占税收总收入的比重为15%左右，是地方第一大税种。
目前，属于地方的税种除了营业税，还有契税（2800多亿元、占税收总收入2.9%）、土地增值税（2700多亿元、占税收总收入的2.7%）、城镇土地使用税（1500多亿元、占1.5%）、房产税（1300多亿元、占1.4%）、资源税（900多亿元、占0.9%）等。
地方其他几个税种规模和占比都太小，难以成为主体税种。必须找税收规模相当的税种，作为地方主体税种。可以把国内消费税从生产环节转到零售环节征收，再加上本在零售环节征收的车辆购置税，把这两个属于中央的税种划给地方。目前，这两个税种的收入合计达1万多亿元。其中，国内消费税近8000亿元，占税收总收入7.8%；车辆购置税2200多亿元，占比2.2%。
对营改增后弥补地方税收入的降低，还有一个建议是降低增值税基本税率，让地方开征2%的零售税。即增值税从现在的17%降低到15%，降低的2个百分点，由地方对所有商品和服务在零售环节征收一般的零售税。
我认为这个方案不可行，将增值税降低2个百分点也不应该。营改增减轻负担的方式不是降低税率，而是增加抵扣；在零售环节对商品和劳务征税，必须由地税局征管，目前要做到很不容易，一下对商品和劳务征税，这个动作会引起很多经济上的混乱。
有人建议，可以把房地产税培育为地方主体税种，这更是天方夜谭。目前对商业房产征收的房产税仅为1300多亿元，即便对个人住房征税，也不可能设计出一个年收入达1万亿元规模的房地产税。主体税种的概念就是收入规模要足够大，现在地方政府本级收入超过了6万亿元，主体税种至少应达到万亿元的量级。显然，房地产税难以替代营业税成为地方主体税种。十年之内，地方政府靠财产税作为主要收入来源是不现实的。
目前，中央和地方的收入比重各占约50%，而支出比重中央占15%、地方占85%，地方支出对中央的依赖度过高。我认为，地方政府自己组织的收入应占到地方支出的80%，对中央的依赖度不能超过20%。地方政府要有一定的立法权和征收权，地方的财力应和一定的财权与支出责任匹配。仅仅强调地方财力，可能导致地方没钱，干什么都向中央要钱，这肯定不是中央地方财政关系的目标。■
许善达为国家税务总局原副局长
来源于 财新《新世纪》 2013年第51期
许善达
2014年最难，难在制定各项改革方案。大家对三中全会《决定》有各种解读，但最权威的解读是各项改革的具体方案。
房产税试点夭折
十八届三中全会《决定》提出，加快房地产税立法并适时推进改革。显然，这意味着房产税试点已经夭折，明年不会再增加房产税试点城市。虽然房地产税和房产税仅一字之差，但两者有实质性差异，在英文中也有不同的词汇，房产税是Property tax，房地产税是Real estate tax。
现在要讨论的是“房地产税法”怎么“立”，而不是房产税试点如何推进。很多市场经济国家有房地产税，但中国不能套用它们的制度。因为那些征收房地产税的国家，它们的房产、地产都是私有的，其征税法案中的纳税主体（即征税对象）都是私人。房地产税是财产税，财产税是对财产所有者征税。但是在中国，房地产存在两个主体、两个所有者，地产是国家的，房产是私有的，房屋所有者不拥有土地的所有权。那么，中国的房地产税跟谁征？如何向地产的所有者——国家征税？
中国现在对商业房地产征收两个税，即房产税和城镇土地使用税，
城镇土地使用税是行为税，不是财产税。如果按这种模式，那么房地产税要分成两个税——一个财产税、一个行为税。如果分成两个税，对房屋征税就要确定房屋的财产价值，首先要把房价中包含的70年土地使用权价值剔除，因为70年使用权已交了钱，每年再交使用税，这在法理上说不通。
对土地使用权不能征收财产税，可以征收一个使用行为税。有观点认为，未来的房地产税，可由房产税和城镇土地使用税合并而来。如果这样做，征税应把房价中的土地价格剔除，不能对一个地产收两次钱。
把收钱的权力关进笼子
关于财政预算改革，应增强人大对政府预算的审批监督权力，这是个渐进的过程。但当前最迫切的是先把政府向老百姓收钱的权力关进笼子里。现在不要说对政府支出的审查批准，就连政府收入都没有全部被预算所覆盖。已被预算覆盖的自然应严格审查，但是怎样尽快把政府所有收入都覆盖进来，这是个非常迫切需解决的问题。
应该做出一个重大的决定，没有经过中央和省两级批准，政府任何部门和官员都不能向老百姓收钱。而且经过批准收钱的也要有一个凭证，凭证上须标明收钱所依据的法律文件。要从法律上，把政府向老百姓收钱看成非常大的事，凡是拿不出根据的，老百姓就不给钱，而对违规违法收钱的行为进行处罚，对涉事官员予以处理甚至刑事处罚是关键。
地方债替代融资平台
三中全会《决定》提出，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。实际上，地方政府早已在借债，与其默认地方政府用融资平台这样的方式借债，还不如逐步取消融资平台，换成透明规范的地方政府债务。这样，地方政府发债就会经过人大审批程序，有了人大的审议批准程序，就能知道地方政府发债去做什么。现在地方政府通过融资平台借债，其债务规模不透明，发债用于哪些方面也不清楚。如果对地方发债搞建设继续“封杀”，同时禁止融资平台，那么地方城市建设就会向中央政府要钱。
地方政府由融资平台转变到公开发债，需要改革政府会计制度、建立财务报告制度、编制资产负债表等，这些制度建设需要逐步推进，难以一步到位。同时，允许地方发债应设定一些技术要求，比如经济发展水平、债务占财政收入的比重、占GDP的比重等约束条件，是否需要中央政府的约束也可以讨论。如果要搞改革试点，把融资平台债务转为规范的地方政府债是一项值得试点的改革。
地方主体税需万亿量级
目前，关于财税改革，最没有争议的就是营改增，这项改革方向明确，问题在于推进改革的进度。按原来的计划，今年要把营改增扩大到铁路运输、建筑业和邮电通信业三个行业。先是推迟了建筑业的改革，后来邮电通信业营改增只改其中的邮政。这样，年初营改增扩大到三个行业的计划，到了年底减成了一个半行业。
营改增涉及的税收规模巨大，单个税目就达数千亿元，不仅改革后征管会变得复杂，而且改革直接涉及中央和地方之间、地方与地方之间的利益分配。乐观者认为，2015年营改增就可全部完成，但从目前的进度看，可能需要更长时间。
按营改增试点的暂时规定，原来归属地方的营业税收入，改征增值税后仍全部归属地方。但随着改革的推进，增值税按两种方式分配不可能持续。营改增完成后，营业税作为一个税种将消失，随之而来的问题是，地方税体系就没有了主体税种。
十八届三中全会提出“完善地方税体系”，但完善地方税体系，必须要有地方税主体税种，对此大家已有共识。但是，对于用什么税种替代营业税作为新的地方主体税种，目前还有争议。营业税作为地方主体税种，扣除归属中央的部分，2012年也有近1.5万亿元，占税收总收入的比重为15%左右，是地方第一大税种。
目前，属于地方的税种除了营业税，还有契税（2800多亿元、占税收总收入2.9%）、土地增值税（2700多亿元、占税收总收入的2.7%）、城镇土地使用税（1500多亿元、占1.5%）、房产税（1300多亿元、占1.4%）、资源税（900多亿元、占0.9%）等。
地方其他几个税种规模和占比都太小，难以成为主体税种。必须找税收规模相当的税种，作为地方主体税种。可以把国内消费税从生产环节转到零售环节征收，再加上本在零售环节征收的车辆购置税，把这两个属于中央的税种划给地方。目前，这两个税种的收入合计达1万多亿元。其中，国内消费税近8000亿元，占税收总收入7.8%；车辆购置税2200多亿元，占比2.2%。
对营改增后弥补地方税收入的降低，还有一个建议是降低增值税基本税率，让地方开征2%的零售税。即增值税从现在的17%降低到15%，降低的2个百分点，由地方对所有商品和服务在零售环节征收一般的零售税。
我认为这个方案不可行，将增值税降低2个百分点也不应该。营改增减轻负担的方式不是降低税率，而是增加抵扣；在零售环节对商品和劳务征税，必须由地税局征管，目前要做到很不容易，一下对商品和劳务征税，这个动作会引起很多经济上的混乱。
有人建议，可以把房地产税培育为地方主体税种，这更是天方夜谭。目前对商业房产征收的房产税仅为1300多亿元，即便对个人住房征税，也不可能设计出一个年收入达1万亿元规模的房地产税。主体税种的概念就是收入规模要足够大，现在地方政府本级收入超过了6万亿元，主体税种至少应达到万亿元的量级。显然，房地产税难以替代营业税成为地方主体税种。十年之内，地方政府靠财产税作为主要收入来源是不现实的。
目前，中央和地方的收入比重各占约50%，而支出比重中央占15%、地方占85%，地方支出对中央的依赖度过高。我认为，地方政府自己组织的收入应占到地方支出的80%，对中央的依赖度不能超过20%。地方政府要有一定的立法权和征收权，地方的财力应和一定的财权与支出责任匹配。仅仅强调地方财力，可能导致地方没钱，干什么都向中央要钱，这肯定不是中央地方财政关系的目标。■
许善达为国家税务总局原副局长
