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竞争法学家黄勇：竞争政策应成为基础性的经济政策
2013年12月05日 财新网

精英访谈嘉宾：黄勇

对外经济贸易大学竞争法中心主任、国务院反垄断委员会专家咨询组副组长



　　财新记者 杜珂
　　2008年8月，《中华人民共和国反垄断法》（下称《反垄断法》）开始实施，迄今已有5年。《反垄断法》实施的效果如何？在改革全面深化的背景下，《反垄断法》应当、能够发挥什么作用？就这些问题，财新记者采访了对外经济贸易大学竞争法中心主任、国务院反垄断委员会专家咨询组副组长黄勇教授。
　　作为《反垄断法》及配套规章制定的全程参与者，黄勇一直密切关注《反垄断法》实施的进展。黄勇认为，这部可以说是在逆境中实施的法律，其作用的发挥一开始就受到了很大的制约。他指出，破除行政垄断不仅仅需要《反垄断法》，还需要政治经济体制的顶层设计变革。针对社会各界要求打破垄断、促进竞争，加快基础产业领域改革的呼声，黄勇表示，改革的切实推进会为《反垄断法》的实施提供良好的政策环境，而《反垄断法》则会为改革的落实提供可操作的空间和有效的政策工具。
五年执法在逆境中成长
　　财新记者：《反垄断法》从2008年8月开始实施，至今已经五年了，你怎么评价其执法效果？
　　黄勇：五年来，在这样一部市场经济的基础性法律的实施初期，应该说《反垄断法》的发展受到了很大的制约，从国家的经济政策工具组合和法律本身应该发挥的作用来讲，都存在着一定的局限性。出现这种局面，有几个原因。首先是《反垄断法》开始实施之时正遭遇国际金融危机，中国政府沿袭传统，更多地采用了行政力量，运用产业政策工具来应对危机。由于《反垄断法》是对市场失灵的矫正，以保证市场的充分竞争，在中国又承担着打破行政垄断的责任。随着某些领域市场化的倒退，《反垄断法》实施的基础性条件无疑被削弱了，可以说，《反垄断法》是在逆境中实施的。
　　虽然宏观环境不佳，但是五年来的实施还是取得了很大的进展。就国家发改委、商务部和国家工商总局三家的执法而言，国家发改委查处了液晶面板案、奶粉企业价格垄断案等颇具社会影响力的案件，商务部审查了700多个经营者集中案件，工商总局也查处并公布了利乐案等20余起案件。此外，法院系统也受理了大量的反垄断民事诉讼案件，特别是2012年《反垄断法》司法解释出台后，相关案件量呈井喷式增长，锐邦涌和诉强生、华为诉Inter Digital等案件的审理更是引起了社会的强烈反响。反垄断法的执法、司法产生了良好的宣传和普法作用，全社会开始逐渐认识到《反垄断法》的作用。
　　当初，在《反垄断法》的立法阶段，除少数经常牵涉反垄断问题的跨国公司比较关注法律起草之外，国企、民企和行业协会并没有表示广泛的关切。《反垄断法》实施之后，国外一些大公司一直跟进反垄断法的发展，不断与政府和学者交流。直至目前，一些国有企业也意识到这部法律的重要意义和深远影响，逐步开展《反垄断法》培训，参与学术、实务座谈会和研讨会，制作合规手册。我很高兴看到这样的变化。当然，也必须认识到，这还仅仅停留在《反垄断法》的普法阶段，离发挥其真正意义上的“经济宪法”和“自由企业大宪章”的作用还相差甚远。
　　要充分发挥《反垄断法》应有的作用，还必须在改善宏观外部环境、消除专业和技术屏障、提升社会认识水平和决策层重视程度等方面有所作为。而将包含《反垄断法》在内的竞争政策上升到国家政治经济体制改革的顶层设计，则是重中之重。


竞争政策要上升为顶层设计
　　财新记者：《反垄断法》中已经将竞争政策法定化，并规定了由反垄断委员会“研究拟订有关竞争政策”。为何提出要将竞争政策上升到顶层设计的高度？
　　黄勇：《反垄断法》是一部保护竞争的法律，在成熟市场经济国家，它主要针对的是经济垄断，防止企业通过合并、实施垄断协议或滥用市场支配地位等行为，破坏竞争格局，损害消费者利益，阻碍产品、服务质量改善和技术进步、创新。比较而言，中国现阶段存在的竞争性不足的问题与发达国家不同，主要体现在电信、金融、电力、铁路运输等垄断行业：由于正处于从计划经济转型到市场经济的过程中，历史遗留下的通过行政命令、政策、法规所产生的市场格局，还存在着诸多市场进入壁垒，导致竞争性不足。政府主导下的垄断力量本已成坐大之势，又遇到了国际金融危机，有形之手被进一步强化。因此，竞争政策的实施，首先需要国家在政策层面打破垄断，放宽进入，保证市场的竞争性。这也就需要继续深化经济体制、政治体制改革。
　　就竞争政策的具体制定来说，根据现行的行政体制和有关部门的职责分工，其决策由国务院反垄断委员会多个成员单位共同参与、分头管理和协调执行。成员单位大多为各个行业主管部门，本身就要负责本行业产业政策、监管政策的制定和执行，同时兼顾与竞争政策的协调，这就存在一定的困难。《反垄断法》的执法机构也面临着类似问题，商务部主管的贸易政策、外资政策要与竞争政策协调，国家发改委负责的宏观调控政策（产业政策）要与竞争政策协调。在实际运行中，竞争政策在这些部门的政策制定体系中的地位是很弱的。
　　财新记者：在你看来，如何将竞争政策上升到顶层设计的高度，成为国家的基本经济政策？
　　黄勇：从根本上来说，竞争政策应当是国家建设社会主义市场经济体制的基本经济政策（或主导性经济政策）。这一年多来，我在多个场合给政府官员培训的时候，首先就讲竞争政策是怎么回事。简而言之，竞争政策就是放松管制、开放和市场化。在一个成熟的市场经济国家，基本的经济政策包括财政政策、金融货币政策、贸易政策和竞争政策。在中国，宪法已经确立了国家实施社会主义市场经济。当前，在计划经济向市场经济转变的过程中，整体来看，大部分商品和服务的市场化程度已经相当高，竞争政策已经在发挥作用。但是，在基础产业中，比如电力等7大行业，还是封闭和垄断的或者是部分垄断的。虽然中央的多次文件都强调要在这些垄断行业逐步引入竞争机制，推进市场化的进程，但一直很难做到。比如盐业专营，我参与这方面的改革论证方案已经若干次了，1995年国家放开工业盐市场后,就应该遵循国家的法律法规执行。但至今，工业盐市场还是走不出垄断怪圈。这些情况说明，竞争政策在国家的经济政策中的位阶是很低的，尚没有被列为基础性政策，而产业政策则不断被推出，被视为推动中国经济发展的灵丹妙药。
　　实际上，产业政策带给企业影响的往往不是“向市场看”，而是“向政府看”——这源于计划经济时代的治理惯性。在这方面教训很多。以光伏产业为例，光伏产业的市场百分之八九十在国外。如果是“向市场看”，作为企业的老板，你即使手中有10亿元，也会考虑到整个市场的供给与需求、海外市场的法律和贸易风险、投资的效益等问题。特别是大家都在蜂拥而上之时，更是会谨慎评估继续上马项目的风险与收益。但如果是“向政府看”，企业就会做出非市场化的选择，产业政策运行的逻辑是财政拿出一部分钱，按照行政级别层层下拨。企业一天到晚盯的都是政府的钱，为获取各级政府财政补贴、国有银行贷款，盲目扩大产能，低价向海外出售产品。结果，光伏产能短时间内迅速扩张，遍地开花，不仅引致欧美“双反”调查，企业本身也亏损累累，面临破产。
　　要清醒地认识到，中国的绝大部分产业迟早要全面开放，只有国内市场充分竞争，不断培育良好的国内竞争环境，让好的企业在竞争中脱颖而出，才能够拥有强大的国际竞争力。中国的互联网行业就是一个依靠竞争促发展的典型。在中国众多行业中，互联网行业是极少数在完全竞争的环境下发展起来，并能和美欧同行一较高下的行业。随着业务发展的不断推进，根据市场规律，互联网企业必然渗透到传统行业，特别是传统的垄断行业中，与这些行业中的国家队展开竞争。例如，当前许多互联网公司正积极向金融领域拓展，第三方支付、P2P贷款等业务蓬勃发展，与银联、传统银行展开竞争。同样，在电信行业，微信所带来的竞争和挑战，正在促使电信产业格局发生重大变化。在互联网行业渗透传统垄断行业的过程中，必定会冲击之前的利益格局，由此可能引发大量限制竞争的行为，《反垄断法》将成为一个有力的武器，保护竞争，激励创新。
　　需要特别指出的是，当出现新的事物、新的技术和新的商业模式出现时，政府的公共政策选择一定要谨慎，首先要看既有法律能否加以规范，而不是选择压抑、打击，更应该抱着开放的态度，因势利导，迎接有可能蕴藏的意想不到的经营模式创新。
　　本届领导集体强调处理好政府和市场的关系，提出“政府的归政府，市场的归市场”。现在正在减少审批，朝着市场主导的资源配置方式来推进改革。如果能够从现在开始，将竞争政策作为基础性的经济政策，与产业政策同等对待，甚至优于产业政策，中国的发展才有可能朝着成熟的市场化、法治化的方向切实迈进。
　　当然，短期内，竞争政策不可能完全取代产业政策。在最低限度上，我们在制定产业政策的过程中一定要树立如下思维：产业政策的制定、实施和评估一定要加入竞争政策的理念和保障。比如，政府拿着纳税人的钱任意补贴国有企业，是不可以的。必须经由人大通过，并在公共预算账目中明示出来，且要评估补贴绩效。相反，如果竞争政策只被认为是一项一般性的政策，甚至还提不到一般政策地位，《反垄断法》发挥的作用就会比较局限。
　　还需要强调的是，不管是财政政策、货币政策、贸易政策，还是竞争政策、产业政策，法治的保障都至关重要。对比金融危机爆发之后的中美救市举措，美国最初提出的7000亿美元救市计划和中国4万亿元人民币的救市计划，由于程序不一样，实施的效果就很不一样。在美国，谁来提出这个问题，谁来讨论，谁来审议，谁来批准都有法可依，虽然没有我们行政主导“有效率”，但从长期来看，更有效益。
　　财新记者：在这个过程中，《反垄断法》能够发挥哪些作用？
　　黄勇：《反垄断法》能够解决很多技术性的问题，比如光伏产业在国内要打通电网，《反垄断法》就可以发挥作用，就可以调查电力企业有无拒绝交易、排他性交易，有无歧视性待遇等违法行为。比如金融改革放开一小部分利率之后，各家银行不能就放开的部分进行合谋达成固定价格协议。比如油价，《反垄断法》就可以发挥作用，对油企在政府指导价范围内实施的价格跟随、价格挤压等行为予以制裁。
　　财新记者：国家发展改革委从2011年即开始调查中国电信和中国联通涉嫌宽带接入领域垄断，但至今依旧没有下文。是否意味着垄断行业的“硬骨头”啃不动？
　　黄勇：这个案子还没有结，还不能给出全面的评估，但已明显释放出积极的信号，第一，说明了垄断行业不是法外之地；第二，触动到央企；第三，该案涉及到广大的消费者的利益；第四，整改产生了积极的效果，示范效应明显：网速有所提高，市场有所开放，企业有了守法的意识。

如何提高执法效力
　　财新记者：当前，反垄断行政执法效力的提高面临的关键问题是什么？行政垄断执法是否能够落到实处？
　　黄勇：就执法效力的问题，我依然坚持立法阶段的意见。当时，专家的意见是一致的，就是希望行政执法机构相对独立、统一、专业、权威。但是，由于历史的原因，执法的职能分散于三家机构，并没有实现专家们的愿望。目前，国务院正在研究和开展新一轮的行政体制改革，本轮改革凸显了系统设计、有序推进，和职能整合、科学配置的特点。要提高执法效力，就要借着本次行政改革的东风，建立一个部级的、相对独立、统一、专业、权威的执法机构，充实人员、加强专业性、提高执法透明度，大力推动竞争政策的制定和执行，使其成为国家重要的基础经济政策。这是对国际执法机构成功经验的借鉴，也是对国内市场化改革需求的最好满足。
　　《反垄断法》的执法，除了审查涉嫌垄断协议、滥用市场支配地位以及经营者集中这三类经济垄断行为，还需加大对具有中国特色的行政垄断的查处力度。行政权力滥用形成垄断是中国的一大特色，这不是单靠《反垄断法》能够解决的。《反垄断法》写入对行政性垄断的规制是一件好事，全国人大最后把这一章保留就是胜利。当初立法讨论法律责任时，有人提出一定要有罚款撤职的惩罚条款。在我看来，只要将行政性垄断纳入《反垄断法》的适用范围就是胜利，因为迅速转变一个体制是不现实的，直接将案子提交到人大也不现实。根据《反垄断法》，执法机构有调查相关案件的权力，对涉嫌违法行为进行定性的权力以及对涉案行政机关的建议权。虽没有罚款、撤职的权力， 但可以去调查、认定违法、公开曝光、建议上级去处分。官员就怕业绩不好，媒体一公布，“杀伤力”和“威慑力”也是很大的。■