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PE监管权，发改委PK证监会
Posted 周五, 2013年 06月 21日 By ChangCe
PE监管权，发改委PK证监会
2013.06.19 1333 南都周刊2013年第22期
一众有实力的PE机构，在证监会、发改委两个“婆婆”政策不一致的前提下，还会一往无前杀入公募基金领域吗？
文_王冬颖
在中国PE（私募股权投资）圈，刘健钧几乎是个无人不知的名字。
PE业，在中国是被监管层“放养”的，基本没有审批，政府不发放牌照， 一直由发改委财政金融司“顺带”主管。刘健钧原是发改委财经司金融处处长，从2000年开始，他就专注于研究并推动PE行业发展。可以说，他既是发改委监管PE的“代言人”，又是中国最懂PE行业的政府官员之一。
今年5月，刘健钧正式调任证监会上班。这一人事调整，让不少人大跌眼镜。因为在过去的一年时间里，发改委和证监会，为了争夺PE监管权一直明争暗斗 ；全国人大财政经济委员会、多家PE协会悉数卷入，不少主流PE机构则被双方拉拢。而刘这次是直接改换门庭，“投奔对手”。
据接近刘健钧人士告知，刘可能担任证监会基金部副主任一职，除了主管PE机构，还将监管证券投资私募基金，即投资二级市场的私募基金。去证监会后，他管理的半径变长，这也是吸引他“转会”的原因之一。
在PE业内看来，刘健钧的这一变动，显示出证监会对PE监管权志在必得的决心，某种程度上，这也是证监会给PE机构释放的另一个信号。此前，证监会曾抛出一个信号：“跟我走，有肉吃”——过去一年，证监会颁布不少“新政”预案：未来公募基金可以做私募业务，PE机构亦可发起公募基金等等。此外，有主流财经媒体报道，未来券商的牌照也将开放。
这系列“新政”，颠覆了原来固有的公募、私募的界限，也给予一些实力强大的PE机构无限的想象空间。几条新政，都于今年6月1日起正式实施。而证监会新政背后的逻辑，与发改委的监管思路是不同，甚至是冲突的。
所以，从6月1日开始，刘健钧、证监会基金部、整个PE行业，都会面临较大的改变：从现在开始，游戏规则变了。
“PE入法”VS联名上书
2012年6月，《证券投资基金法》（下简称“新基金法”）修订案开始进入全国人大审议程序。全国人大第一次审读（即“一读”）这一修订案，顺利通过。
这次修法筹划多年。2008年， 原中国人民银行副行长吴晓灵女士赴全国人大，任职财政经济委员会副主任委员，越发着力推动。
在新基金法修订案中，拟将PE机构纳入新基金法监管范畴，业内称之为“PE入法”。这也是新基金法出台前后最大的争议。
“二读”之前的8月12日，25家股权和创业投资协会，却联名上书全国人大常委会，反对PE入法。
?这25家行业协会，由中国投资协会股权和创业投资专业委员会（下简称“中国创投委”）牵头，包括北京、上海、深圳多地的地方PE协会。它们向各大媒体发出措辞严厉的建议书，其中不乏PE入法“将给我国的创业创新事业带来严重不利影响”的字眼。
中国创投委，是由国家发改委主导成立，它与中华股权投资协会一起，是目前PE行业影响力最大的两个全国性协会。后者是PE行业大佬于2002年自发设立，会员单位包括大部分知名PE机构。
相形之下，中华股权投资协会的态度温和很多。其总裁隋梅当时表态：“我们没有极端反对或很赞成将PE纳入新基金法监管，只是从技术的角度说，怎么做更符合PE、VC行业的发展。”
所以，中国创投委牵头的25家协会联名上书，其时就被解读为：背后有发改委的身影，且不能说它们就代表了PE行业的意见。
对这次上书，主流PE机构负责人大多缄默。比如，当时的深创投集团总裁李万寿，就对媒体表示：“证监会是我们的老板，发改委也是我们的老板，我不好评价。”
但是，新基金法中“PE入法”部分，二读仍顺利通过。但到年底的“三读”时，这一部分却去掉了。当时PE业内颇为意外。
据一位专门负责PE业务的知名律所合伙人分析，“PE入法”止步于三读，最大的原因是发改委强力反对。因为新的法规出台前，全国人大往往会征求各大部委的意见，发改委若极力反对，则新基金法难以成行。而之前声势浩大的“联名上书”，不过是发改委意见的显性表现。
之后，吴晓灵几次在公开场合表示，PE未能入法，是新基金法留下的最大遗憾。
双方的这次短兵相接，在一年后的今天看来，正是证监会与发改委PE监管权之争的序幕。
证监会用全牌照“招安”
如果说，2012年“PE入法”的失败，让证监会落了下风。那么，今年年初证监会的主动出击，则频频得手。
今年1、2月，中国证券投资基金业协会（以下简称“基金业协会”）先后公布了两批会员名单，PE及相关机构的名字悄悄出现。其中有弘毅、鼎晖、深创投、中科招商、同创伟业旗下的基金，也有天津股权投资基金协会（以下简称“天津股权协会”）等3家地方股权投资协会。
基金业协会成立于去年6月，主管部门正是证监会。
这其中，会员之一的天津股权协会的态度颇值得玩味。在2012年8月，它曾是参与上书反对PE入法的地方PE协会之一。
对此，天津股权协会秘书长阮班会解释称：“我们参与签名，是希望不要纳入基金法监管，PE业务与证券投资业务有很大区别，应该分别加以规范；现在加入基金业协会，是PE业要加大自身的发展空间和话语权。”
阮班会声称，天津股权协会有很多会员单位，如弘毅投资和鼎晖投资，“我们成为会员后，我们的会员单位自动具有基金业协会会员的资格。”
但弘毅投资人士却表示，弘毅投资是基金业协会的“特别会员”，特别会员不属于正式备案，但弘毅投资不是因为股权协会被动成为会员，而是主动去获取了会员资格。此外，据《21世纪经济报道》报道，还有一家知名PE机构负责人，也表示是主动去基金业协会备案，“政府希望大机构的规范能起到好的带头作用”。
北京一位熟悉PE行业的律师私下表示，证监会当时向很多知名PE机构都抛出了绣球，希望它们来基金业协会备案。而一位知名人民币基金的合伙人则透露，他收到一位地方发改委人士的电话，希望他不要去证监会备案。
发改委对PE机构的监管实行备案制，即规模超过5亿元的PE机构，要去发改委备案；所以，当PE机构也去基金业协会备案的时候，表明它们也接受了证监会这位“婆婆”。
证监会对PE机构最大的吸引力，是证监会对PE机构投资的企业能否在A股IPO，几乎掌握着生杀大权。而投资企业在A股上市然后退出，对于人民币基金来说，这是最主要也是回报最高的投资套现方式。此前，就有很多PE机构合伙人，主动与证监会人士建立联系，以求第一时间获知上市政策的变动，提前备好应对之策。
况且，证监会还抛出了更诱人的“蛋糕”。去年下半年和今年年初，证监会曾先后颁布了两个重要的暂行规定，允许公募基金投资PE项目，以及PE机构申请开展公募基金管理业务。它们都已于今年6月正式执行。
这一政策，对于PE机构固然是挑战——将有更多的竞争者杀入这一行业；但对于强的PE机构也是机会——它们可以拓展自己的版图。PE机构对公募基金早就有所企图。2012年5月，知名PE机构深创投集团就发起了红塔红土基金管理有限公司，它作为二股东持股26%。
也是在此前后，接近监管层的消息称，证券公司设立门槛将大幅降低，非证券经营机构未来也可申请获得券商牌照，同时还放宽已获得券商牌照的经营机构新增其他牌照业务的门槛。
这一系列的“新政”，自然诱惑着过去五年间崛起的PE新贵们。前述主动在证监会备案的知名PE机构负责人表示，备案除了符合证监会的期待，他还有更多考虑：“PE也可以做证券公司，未来肯定要做的；我们可以做投行承销股票，可以做财务顾问，做二级市场，做并购，未来混业经营的话，由证监会来监管会顺一些。证监会监管更符合行业发展规律。”
之前PE机构主动去发改委备案，最大的动力是希望拿到全国社保基金的投资。因为2008年国务院批准，全国社保基金可以投资经发改委批准的产业基金和在发改委备案的市场化PE基金。那么，当证监会手掌IPO生死大权和全牌照在手时，对PE机构则更具诱惑——能拿到社保基金投资的机构是少数，投资的企业要IPO却是所有PE机构都期盼的事情。
PE做公募基金是否违规？
当证监会用全牌照做引子，将不少PE机构纳入自己监管的地盘，发改委坐不住了。
3月26日，国家发改委财经司颁布《关于进一步做好股权投资企业备案管理工作的通知（发改办财金［2013］694号）》（简称“694号文”），指出：发现股权投资企业和股权投资管理企业参与发起或管理公募或私募证券投资基金等违规行为的，要通知其限期整改。
目前，PE机构涉足公募基金的仅有深创投集团，但同时管理着二级市场基金的PE机构却有很多：鼎晖投资、赛富亚洲基金、天堂硅谷……发改委禁止PE机构发起或管理公募基金、二级市场私募基金，影响面自然不小。
据《第一财经日报》报道，这一通知，由财金司金融处副处长王丽实际起草。而她也将接替刘健钧，掌管发改委财经司的PE相关工作。
几天后，刘健钧在一个论坛上表态：如果PE机构设立或管理公募基金，那么就是同时涉猎一二级市场，很容易产生内幕交易，PE腐败；在募资时，可能会出现有股权投资基金打着公募基金的旗号进行非法集资的现象；管理时，如果缺乏有效的隔离，很有可能导致公私不分，私募和公募各自的风险容易相互传导，从而扩大风险。
证监会并没有给出任何回应。几天后，吴晓灵在清华大学的一个讲座中，回应了这一说法。虽然这一讲座是学术性质，但有多家媒体跟进报道，所以，可视为是吴晓灵的公开表态。
吴晓灵在这次讲座中，指出694号文“会割裂资本市场”。她指出，监管机构对私募基金与对公募基金的监管方式应该不一样。公募基金的投资人是小投资者，识别风险能力差，所以需要公权力来监督；而私募基金的合格投资者有风险识别能力，投资者和基金管理人的权责、基金投资策略和方向等都应由投资人和管理人的合同决定 。监管部门限制投向，可能不利于资产管理获得最好的回报。
讲座上，吴晓灵呼吁“金融事务应统一由金融监管机构来监管”。如果将来明确由发改委来管理VC和PE，发改委从上到下要建一套系统，这是对监管资源的一种浪费。发改委的改革方向应是更多地来搞好宏观，而减少对小事情的干预。——这话的潜台词是，PE应该由专门的金融监管机构来监管，即暗指由证监会来监管。这些话态度明晰，火药味十足。
最后，吴晓灵还不忘强调：PE未能“入法”，是新基金法留下的最大遗憾，但新基金法的个别条款，为未来PE入法留下了空间和接口。
综上可知，始于“PE入法”的发改委、证监会争夺PE监管权，并没有结束，而且，证监会并非没有翻盘的机会。
对公募基金、二级市场私募基金、资产管理业务有野心的PE机构，往往更认同证监会、吴晓灵的观点，而不希望被限制不能开展其他业务。
刘健钧3月底还在发改委时，却曾反对PE机构设立和管理公募基金。当他过档证监会后，会如何调整他的思路，以适应另一种截然相反的监管思路？
而一众有实力的PE机构，在证监会、发改委两个“婆婆”政策不一致的前提下，还会一往无前杀入公募基金领域吗？而在此之前，银行系、券商系PE已经先后浮出水面；未来，公募基金开展PE业务的脚步，也不会因为发改委的态度而放慢。
2013.06.19 1333 南都周刊2013年第22期
一众有实力的PE机构，在证监会、发改委两个“婆婆”政策不一致的前提下，还会一往无前杀入公募基金领域吗？
文_王冬颖
在中国PE（私募股权投资）圈，刘健钧几乎是个无人不知的名字。
PE业，在中国是被监管层“放养”的，基本没有审批，政府不发放牌照， 一直由发改委财政金融司“顺带”主管。刘健钧原是发改委财经司金融处处长，从2000年开始，他就专注于研究并推动PE行业发展。可以说，他既是发改委监管PE的“代言人”，又是中国最懂PE行业的政府官员之一。
今年5月，刘健钧正式调任证监会上班。这一人事调整，让不少人大跌眼镜。因为在过去的一年时间里，发改委和证监会，为了争夺PE监管权一直明争暗斗 ；全国人大财政经济委员会、多家PE协会悉数卷入，不少主流PE机构则被双方拉拢。而刘这次是直接改换门庭，“投奔对手”。
据接近刘健钧人士告知，刘可能担任证监会基金部副主任一职，除了主管PE机构，还将监管证券投资私募基金，即投资二级市场的私募基金。去证监会后，他管理的半径变长，这也是吸引他“转会”的原因之一。
在PE业内看来，刘健钧的这一变动，显示出证监会对PE监管权志在必得的决心，某种程度上，这也是证监会给PE机构释放的另一个信号。此前，证监会曾抛出一个信号：“跟我走，有肉吃”——过去一年，证监会颁布不少“新政”预案：未来公募基金可以做私募业务，PE机构亦可发起公募基金等等。此外，有主流财经媒体报道，未来券商的牌照也将开放。
这系列“新政”，颠覆了原来固有的公募、私募的界限，也给予一些实力强大的PE机构无限的想象空间。几条新政，都于今年6月1日起正式实施。而证监会新政背后的逻辑，与发改委的监管思路是不同，甚至是冲突的。
所以，从6月1日开始，刘健钧、证监会基金部、整个PE行业，都会面临较大的改变：从现在开始，游戏规则变了。
“PE入法”VS联名上书
2012年6月，《证券投资基金法》（下简称“新基金法”）修订案开始进入全国人大审议程序。全国人大第一次审读（即“一读”）这一修订案，顺利通过。
这次修法筹划多年。2008年， 原中国人民银行副行长吴晓灵女士赴全国人大，任职财政经济委员会副主任委员，越发着力推动。
在新基金法修订案中，拟将PE机构纳入新基金法监管范畴，业内称之为“PE入法”。这也是新基金法出台前后最大的争议。
“二读”之前的8月12日，25家股权和创业投资协会，却联名上书全国人大常委会，反对PE入法。
?这25家行业协会，由中国投资协会股权和创业投资专业委员会（下简称“中国创投委”）牵头，包括北京、上海、深圳多地的地方PE协会。它们向各大媒体发出措辞严厉的建议书，其中不乏PE入法“将给我国的创业创新事业带来严重不利影响”的字眼。
中国创投委，是由国家发改委主导成立，它与中华股权投资协会一起，是目前PE行业影响力最大的两个全国性协会。后者是PE行业大佬于2002年自发设立，会员单位包括大部分知名PE机构。
相形之下，中华股权投资协会的态度温和很多。其总裁隋梅当时表态：“我们没有极端反对或很赞成将PE纳入新基金法监管，只是从技术的角度说，怎么做更符合PE、VC行业的发展。”
所以，中国创投委牵头的25家协会联名上书，其时就被解读为：背后有发改委的身影，且不能说它们就代表了PE行业的意见。
对这次上书，主流PE机构负责人大多缄默。比如，当时的深创投集团总裁李万寿，就对媒体表示：“证监会是我们的老板，发改委也是我们的老板，我不好评价。”
但是，新基金法中“PE入法”部分，二读仍顺利通过。但到年底的“三读”时，这一部分却去掉了。当时PE业内颇为意外。
据一位专门负责PE业务的知名律所合伙人分析，“PE入法”止步于三读，最大的原因是发改委强力反对。因为新的法规出台前，全国人大往往会征求各大部委的意见，发改委若极力反对，则新基金法难以成行。而之前声势浩大的“联名上书”，不过是发改委意见的显性表现。
之后，吴晓灵几次在公开场合表示，PE未能入法，是新基金法留下的最大遗憾。
双方的这次短兵相接，在一年后的今天看来，正是证监会与发改委PE监管权之争的序幕。
证监会用全牌照“招安”
如果说，2012年“PE入法”的失败，让证监会落了下风。那么，今年年初证监会的主动出击，则频频得手。
今年1、2月，中国证券投资基金业协会（以下简称“基金业协会”）先后公布了两批会员名单，PE及相关机构的名字悄悄出现。其中有弘毅、鼎晖、深创投、中科招商、同创伟业旗下的基金，也有天津股权投资基金协会（以下简称“天津股权协会”）等3家地方股权投资协会。
基金业协会成立于去年6月，主管部门正是证监会。
这其中，会员之一的天津股权协会的态度颇值得玩味。在2012年8月，它曾是参与上书反对PE入法的地方PE协会之一。
对此，天津股权协会秘书长阮班会解释称：“我们参与签名，是希望不要纳入基金法监管，PE业务与证券投资业务有很大区别，应该分别加以规范；现在加入基金业协会，是PE业要加大自身的发展空间和话语权。”
阮班会声称，天津股权协会有很多会员单位，如弘毅投资和鼎晖投资，“我们成为会员后，我们的会员单位自动具有基金业协会会员的资格。”
但弘毅投资人士却表示，弘毅投资是基金业协会的“特别会员”，特别会员不属于正式备案，但弘毅投资不是因为股权协会被动成为会员，而是主动去获取了会员资格。此外，据《21世纪经济报道》报道，还有一家知名PE机构负责人，也表示是主动去基金业协会备案，“政府希望大机构的规范能起到好的带头作用”。
北京一位熟悉PE行业的律师私下表示，证监会当时向很多知名PE机构都抛出了绣球，希望它们来基金业协会备案。而一位知名人民币基金的合伙人则透露，他收到一位地方发改委人士的电话，希望他不要去证监会备案。
发改委对PE机构的监管实行备案制，即规模超过5亿元的PE机构，要去发改委备案；所以，当PE机构也去基金业协会备案的时候，表明它们也接受了证监会这位“婆婆”。
证监会对PE机构最大的吸引力，是证监会对PE机构投资的企业能否在A股IPO，几乎掌握着生杀大权。而投资企业在A股上市然后退出，对于人民币基金来说，这是最主要也是回报最高的投资套现方式。此前，就有很多PE机构合伙人，主动与证监会人士建立联系，以求第一时间获知上市政策的变动，提前备好应对之策。
况且，证监会还抛出了更诱人的“蛋糕”。去年下半年和今年年初，证监会曾先后颁布了两个重要的暂行规定，允许公募基金投资PE项目，以及PE机构申请开展公募基金管理业务。它们都已于今年6月正式执行。
这一政策，对于PE机构固然是挑战——将有更多的竞争者杀入这一行业；但对于强的PE机构也是机会——它们可以拓展自己的版图。PE机构对公募基金早就有所企图。2012年5月，知名PE机构深创投集团就发起了红塔红土基金管理有限公司，它作为二股东持股26%。
也是在此前后，接近监管层的消息称，证券公司设立门槛将大幅降低，非证券经营机构未来也可申请获得券商牌照，同时还放宽已获得券商牌照的经营机构新增其他牌照业务的门槛。
这一系列的“新政”，自然诱惑着过去五年间崛起的PE新贵们。前述主动在证监会备案的知名PE机构负责人表示，备案除了符合证监会的期待，他还有更多考虑：“PE也可以做证券公司，未来肯定要做的；我们可以做投行承销股票，可以做财务顾问，做二级市场，做并购，未来混业经营的话，由证监会来监管会顺一些。证监会监管更符合行业发展规律。”
之前PE机构主动去发改委备案，最大的动力是希望拿到全国社保基金的投资。因为2008年国务院批准，全国社保基金可以投资经发改委批准的产业基金和在发改委备案的市场化PE基金。那么，当证监会手掌IPO生死大权和全牌照在手时，对PE机构则更具诱惑——能拿到社保基金投资的机构是少数，投资的企业要IPO却是所有PE机构都期盼的事情。
PE做公募基金是否违规？
当证监会用全牌照做引子，将不少PE机构纳入自己监管的地盘，发改委坐不住了。
3月26日，国家发改委财经司颁布《关于进一步做好股权投资企业备案管理工作的通知（发改办财金［2013］694号）》（简称“694号文”），指出：发现股权投资企业和股权投资管理企业参与发起或管理公募或私募证券投资基金等违规行为的，要通知其限期整改。
目前，PE机构涉足公募基金的仅有深创投集团，但同时管理着二级市场基金的PE机构却有很多：鼎晖投资、赛富亚洲基金、天堂硅谷……发改委禁止PE机构发起或管理公募基金、二级市场私募基金，影响面自然不小。
据《第一财经日报》报道，这一通知，由财金司金融处副处长王丽实际起草。而她也将接替刘健钧，掌管发改委财经司的PE相关工作。
几天后，刘健钧在一个论坛上表态：如果PE机构设立或管理公募基金，那么就是同时涉猎一二级市场，很容易产生内幕交易，PE腐败；在募资时，可能会出现有股权投资基金打着公募基金的旗号进行非法集资的现象；管理时，如果缺乏有效的隔离，很有可能导致公私不分，私募和公募各自的风险容易相互传导，从而扩大风险。
证监会并没有给出任何回应。几天后，吴晓灵在清华大学的一个讲座中，回应了这一说法。虽然这一讲座是学术性质，但有多家媒体跟进报道，所以，可视为是吴晓灵的公开表态。
吴晓灵在这次讲座中，指出694号文“会割裂资本市场”。她指出，监管机构对私募基金与对公募基金的监管方式应该不一样。公募基金的投资人是小投资者，识别风险能力差，所以需要公权力来监督；而私募基金的合格投资者有风险识别能力，投资者和基金管理人的权责、基金投资策略和方向等都应由投资人和管理人的合同决定 。监管部门限制投向，可能不利于资产管理获得最好的回报。
讲座上，吴晓灵呼吁“金融事务应统一由金融监管机构来监管”。如果将来明确由发改委来管理VC和PE，发改委从上到下要建一套系统，这是对监管资源的一种浪费。发改委的改革方向应是更多地来搞好宏观，而减少对小事情的干预。——这话的潜台词是，PE应该由专门的金融监管机构来监管，即暗指由证监会来监管。这些话态度明晰，火药味十足。
最后，吴晓灵还不忘强调：PE未能“入法”，是新基金法留下的最大遗憾，但新基金法的个别条款，为未来PE入法留下了空间和接口。
综上可知，始于“PE入法”的发改委、证监会争夺PE监管权，并没有结束，而且，证监会并非没有翻盘的机会。
对公募基金、二级市场私募基金、资产管理业务有野心的PE机构，往往更认同证监会、吴晓灵的观点，而不希望被限制不能开展其他业务。
刘健钧3月底还在发改委时，却曾反对PE机构设立和管理公募基金。当他过档证监会后，会如何调整他的思路，以适应另一种截然相反的监管思路？
而一众有实力的PE机构，在证监会、发改委两个“婆婆”政策不一致的前提下，还会一往无前杀入公募基金领域吗？而在此之前，银行系、券商系PE已经先后浮出水面；未来，公募基金开展PE业务的脚步，也不会因为发改委的态度而放慢。
