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烟草“大管家”十年功过
Posted 周四, 2013年 06月 13日 By ChangCe
烟草“大管家”十年功过
政企合一体制弊端重重 “最后堡垒”改革呼声再起
作者： 南方周末记者 严定非 特约撰稿 郭岩平
发自：北京 2013-06-13 11:33:34 来源：南方周末
他力推烟草系统工商分离，但在既有税制的束缚下，改革几乎停滞在省级范围。
他掌控了一个空前集权的烟草托拉斯，处处维护着政企合一的权威。
他主导的改革带来的红利，在控烟派眼中，简直不可饶恕，声称这十年控烟“步步倒退”。
挥别者
离任经济责任审计满一周，2013年5月13日，63岁的姜成康从国家烟草专卖局局长位置上退休。此前，他还身兼另一职——中国烟草总公司总经理。自铁道部被撤销后，烟草行业便成了市场经济时代的最后一道“堡垒”——仍承袭政企合一的管理模式。
当日上午10点，月坛南街55号，国家烟草专卖局的会议室，中组部副部长王尔乘宣布中央的任命决定时，“还算平静，但能看出十分不舍。”一位与会者透露。
两天后，新华社公布：原江西省副省长凌成兴接替国家烟草专卖局局长一职。和新局长迎来的关注不同，姜成康退休的消息淹没在浩瀚网络世界里。这位执掌国家烟草专卖局长达11年之久的烟草“大管家”静悄悄谢幕。
在姜成康任内，一个庞大的烟草版图已经形成，这里没有一家亏损企业，只有不断增长的经济指标。当然，也没有太大活力。数据显示，2012年，烟草全行业实现工商利税8649亿元，同比增长15.7%。
十余年时间内，姜成康似乎走完了两段不同方向的路程。前五年，他一手操办的工商分离的改革，多多少少指向市场化的方向；后五年，他主导了一个空前集权的烟草托拉斯，处处维护着政企合一的权威。
改革者
在国家烟草专卖局三任局长中，姜成康在位时间最长。2002年6月，当姜成康被任命为国家烟草专卖局局长时，留给他的时间并不多。
前一年年底，中国终于加入WTO，但对烟草行业来说，喜忧参半。一方面，烟草专卖制度被保留；但门户开放之后，“烟草制品和卷烟”进口的实施税率由1999年的65％降低到25％，实施期为2004年。
烟草行业第一次感受到生存危机——国产卷烟没有抗衡外烟的实力。2002年，国内卷烟单一品牌销量第一的“白沙”为85.4万箱，而同年美国品牌“万宝路”的销量已超过900万箱。
在姜成康担任国家烟草专卖局局长半年之后，“工商分离”改革横空出世。一位知情人士透露，改革几乎没有任何征兆，即便在2003年的全国烟草工作会议上，涉及“工商分离”的内容只有寥寥数十字。
所谓工商分离，即将省级烟草公司负责本省烟草销售的职能与负责本省卷烟生产企业的管理职能分开，并将实行三合一体制地区的烟草专卖局、烟草公司、卷烟生产企业三家单位分开。此前各省都有自己的烟草公司，为把利税留本省，地方政府对外地烟设置重重关卡。
知情人士回忆，在安徽被定为改革试点后，2003年3月4日，原安徽省烟草专卖局局长何泽华在京与姜成康面谈，次日8时，改革方案研讨会便移至安徽省举行，会议内容仅有安徽省烟草专卖局8位党组成员和一名秘书知晓。两天后，工商分离方案草就，7日送报国家烟草专卖局和安徽省负责人。
姜成康的逻辑十分简单，对抗外烟入侵，最有效方式就是培养国产大品牌。他认为，建立所有卷烟工业企业都能实现平等竞争的全国统一、分级管理的卷烟销售网络体系，市场机场发挥作用后，大品牌诞生水到渠成。
捍卫者
遗憾的是，工商分离改革并未向预期的方向演化。
原红塔集团战略研究室主任陈劲松曾表示，工商分离对打破地方保护“意义不大”。因为工商分离改变不了目前的卷烟销售关系和税收关系，控制市场的还是地方烟草专卖局。卷烟生产企业并没有销售权，专卖局成了烟草的单一购售方，这是维护专卖的基本方式。
“现行的财政分权体制与税收设计所存在的缺陷是一个主要的因素。”云南大学经济学院罗美娟教授认为。而正是顽强的地方利益，工商分离改革几乎停滞在省级范畴。
姜成康改革者的形象也告终结，他开始步向任期的另一个方向。
2005年11月，深化烟草行业改革的“57号文”——《关于进一步理顺烟草行业资产管理体制深化烟草企业改革的意见》公布。借此文件，姜治下的烟草专卖局开始新的烟草生产体系：卷烟计划指标达到100万箱的省份建立该省的“中烟工业公司”，与省级烟草专卖局分离，直接隶属于国家烟草专卖局，并管理该省各卷烟工业生产企业；各省级“中烟工业公司”的核心工作职能为：管理并推进该省内卷烟生产企业的联合重组。
事实上，从2003年开始，安徽中烟、湖南中烟、广东中烟相继成立，至2007年，卷烟工业企业格局中，大致以省为范畴封土建邦。
“投资计划和生产指标都收归到国家烟草专卖局，如果要多争取生产指标，只能跑部前进。”一位烟草系统人士透露。
对于传统的烟草大省，多争取生产计划，即意味着真金白银，国家烟草专卖局成为重要公关对象。2012年9月，云南彝良发生地震后，云南省申请增加40万大箱卷烟生产指标，为地方增加6亿多元税收。
相比“工商分离”改革时期，国家烟草专卖局与地方政府的博弈或明或暗，改革完成后，姜成康成了地方政府受欢迎的对象，“到省里，四大班子都会出来作陪”。
而此时，几乎所有的改革都烙上集权色彩，渐渐偏离了市场化方向。比如行业内所谓的“1号工程”使每个企业的每个车间的每条流水线的生产情况，全部处于国家烟草专卖局监控之下，企业必须在规定的时间里生产规定数量的产品，“几乎不可多生产一包”。
此间，喜欢数字口号的姜成康提出了更高目标——“两个跨越”（从省内跨越到省际，从国内跨越到国际）、“两个更高”（卷烟工业企业要在更高层面、更高水平进行联合重组）。
2008年，广东中烟、广西中烟进行了“两个更高”的试水，双方股权结构采取中国烟草总公司控股、协议双方实行双向持股模式。这一模式曾被寄予进一步改革的破冰，然而时间证明，两企业并无实质性的改变，尤其品牌及市场，几乎没有触动。
“控烟”者
姜成康主导的改革带来的红利，在控烟派看来简直不可饶恕。
十年间，全国卷烟的产销量规模从2002年的3400万箱增长为2012年的4950万箱。中国烟草产业占全球的43%，卷烟产量远高于另外9个烟草生产大国产量之和。
对于这个数据，国家控烟办主任杨功焕颇为愤怒，在强大的烟草利益集团面前，过去这么多年的功夫似乎都付之流水。
一位不愿具名的控烟人士透露，国家烟草专卖局在发改委主管时，那是一段令人怀念的日子。“这十年就是步步倒退”。
国家烟草专卖局近30年历史，前后接受过四个部委的领导。上世纪80年代成立之初归轻工业部管理；1993年，又划归国家经贸委管理。发改委成立后，国家烟草专卖局接受其主管。
而正是这段时间，控烟取得突破性进展。据国家烟草专卖局内部人士称，2003年11月，时任国家发改委工业司司长的刘铁男带领中国代表团参与了《烟草控制框架公约》的缔结，并于11月10日加入公约。
2006年1月9日，《烟草控制框架公约》在我国正式生效实施。2007年4月，国务院批准成立了“烟草控制框架公约履约工作部际协调领导小组”。但是，2008年的大部制改革再次使得控烟进程受阻。
2008年，国家烟草专卖局划归工信部管理。“烟草控制框架公约履约工作部际协调领导小组”的组长单位为工信部。实际上，由于国家烟草专卖局局长也同时担任工信部党组成员，控烟的主导权被烟草局掌控。
世界国际防痨和肺部疾病联合会甘泉博士对南方周末记者表示，“政企合一的体制正是中国控烟乏力的首要原因”。
2008年11月，中国被参加控烟框架公约大会的200名全球NGO代表授予“脏烟灰缸”奖，“颁奖词”是：“宁要漂亮烟盒，不要公民健康。”
继任者
2013年5月13日，当凌成兴出现在月坛南街55号的办公楼时，对烟草系统而言，这是一张完全陌生的面孔，但并不意外。
“年初在烟草圈内流传过一个接替局长的名单，七个人中就有凌的名字。”业内人士透露。据南方周末记者了解，凌也是姜成康属意的人选，两人私交甚好。
“高调做事，低调做人。”这是姜的口头禅。在十多年间的国家烟草专卖局局长任上，他几乎从未接受过媒体采访，相比之下，凌成兴似乎更低调。自5月13日被任命为局长后两个星期，他消失在人们视线之中。直到5月28日，他突然现身云南。
5月30日，2013年云产卷烟大品牌培育座谈会在红河州弥勒县举行。全国各省级烟草公司和单列市级公司的负责人出席，凌成兴第一次发表烟草“施政纲领”：坚持“三个不变”（年初确定的指导思想不变、目标任务不变、工作举措不变）；保持“三个稳定”（稳定领导班子、稳定干部队伍、稳定职工人心）；思考、谋划、实践“三大课题”（烟草行业改革的红利在哪里、发展的潜力在哪里、追赶的目标在哪里）。
“最大特点就是凡事喜欢用三归纳。”一位业内人士指出，一般新领导上任会部分否认前任思路，但凌暂时全盘接受了姜成康的工作思路。
与姜成康上任时面临的“外忧”相比，凌成兴不得不面对更为棘手的“内患”。全国烟草行业卷烟产销量、销售额的增长进入了“个位数”时代。南方周末记者了解到，烟草行业内部一直有人呼吁重新启动改革，弱化商业企业的强势地位。
相比市场变化、改革停滞，凌成兴还要面对缺乏监督的政企合一的运作模式带来的种种弊端。2012年，河南省烟草专卖局爆发窝案，包括原局长郑建民在内的多人被捕；与云南省烟草科学研究院关联的云南瑞升集团董事长杨伟祖因涉嫌贪污和受贿即将被提起公诉。据悉，凌成兴在5月30日的会上即提出“内部规范管理”。
5月17日的一次内部会议上，凌成兴对下属要求，尽快给仓促离任的姜成康找到一间新的办公室。而对于凌，未来如何处置姜的改革遗产，将是他任内最大的挑战。
政企合一体制弊端重重 “最后堡垒”改革呼声再起
作者： 南方周末记者 严定非 特约撰稿 郭岩平
发自：北京 2013-06-13 11:33:34 来源：南方周末
他力推烟草系统工商分离，但在既有税制的束缚下，改革几乎停滞在省级范围。
他掌控了一个空前集权的烟草托拉斯，处处维护着政企合一的权威。
他主导的改革带来的红利，在控烟派眼中，简直不可饶恕，声称这十年控烟“步步倒退”。
挥别者
离任经济责任审计满一周，2013年5月13日，63岁的姜成康从国家烟草专卖局局长位置上退休。此前，他还身兼另一职——中国烟草总公司总经理。自铁道部被撤销后，烟草行业便成了市场经济时代的最后一道“堡垒”——仍承袭政企合一的管理模式。
当日上午10点，月坛南街55号，国家烟草专卖局的会议室，中组部副部长王尔乘宣布中央的任命决定时，“还算平静，但能看出十分不舍。”一位与会者透露。
两天后，新华社公布：原江西省副省长凌成兴接替国家烟草专卖局局长一职。和新局长迎来的关注不同，姜成康退休的消息淹没在浩瀚网络世界里。这位执掌国家烟草专卖局长达11年之久的烟草“大管家”静悄悄谢幕。
在姜成康任内，一个庞大的烟草版图已经形成，这里没有一家亏损企业，只有不断增长的经济指标。当然，也没有太大活力。数据显示，2012年，烟草全行业实现工商利税8649亿元，同比增长15.7%。
十余年时间内，姜成康似乎走完了两段不同方向的路程。前五年，他一手操办的工商分离的改革，多多少少指向市场化的方向；后五年，他主导了一个空前集权的烟草托拉斯，处处维护着政企合一的权威。
改革者
在国家烟草专卖局三任局长中，姜成康在位时间最长。2002年6月，当姜成康被任命为国家烟草专卖局局长时，留给他的时间并不多。
前一年年底，中国终于加入WTO，但对烟草行业来说，喜忧参半。一方面，烟草专卖制度被保留；但门户开放之后，“烟草制品和卷烟”进口的实施税率由1999年的65％降低到25％，实施期为2004年。
烟草行业第一次感受到生存危机——国产卷烟没有抗衡外烟的实力。2002年，国内卷烟单一品牌销量第一的“白沙”为85.4万箱，而同年美国品牌“万宝路”的销量已超过900万箱。
在姜成康担任国家烟草专卖局局长半年之后，“工商分离”改革横空出世。一位知情人士透露，改革几乎没有任何征兆，即便在2003年的全国烟草工作会议上，涉及“工商分离”的内容只有寥寥数十字。
所谓工商分离，即将省级烟草公司负责本省烟草销售的职能与负责本省卷烟生产企业的管理职能分开，并将实行三合一体制地区的烟草专卖局、烟草公司、卷烟生产企业三家单位分开。此前各省都有自己的烟草公司，为把利税留本省，地方政府对外地烟设置重重关卡。
知情人士回忆，在安徽被定为改革试点后，2003年3月4日，原安徽省烟草专卖局局长何泽华在京与姜成康面谈，次日8时，改革方案研讨会便移至安徽省举行，会议内容仅有安徽省烟草专卖局8位党组成员和一名秘书知晓。两天后，工商分离方案草就，7日送报国家烟草专卖局和安徽省负责人。
姜成康的逻辑十分简单，对抗外烟入侵，最有效方式就是培养国产大品牌。他认为，建立所有卷烟工业企业都能实现平等竞争的全国统一、分级管理的卷烟销售网络体系，市场机场发挥作用后，大品牌诞生水到渠成。
捍卫者
遗憾的是，工商分离改革并未向预期的方向演化。
原红塔集团战略研究室主任陈劲松曾表示，工商分离对打破地方保护“意义不大”。因为工商分离改变不了目前的卷烟销售关系和税收关系，控制市场的还是地方烟草专卖局。卷烟生产企业并没有销售权，专卖局成了烟草的单一购售方，这是维护专卖的基本方式。
“现行的财政分权体制与税收设计所存在的缺陷是一个主要的因素。”云南大学经济学院罗美娟教授认为。而正是顽强的地方利益，工商分离改革几乎停滞在省级范畴。
姜成康改革者的形象也告终结，他开始步向任期的另一个方向。
2005年11月，深化烟草行业改革的“57号文”——《关于进一步理顺烟草行业资产管理体制深化烟草企业改革的意见》公布。借此文件，姜治下的烟草专卖局开始新的烟草生产体系：卷烟计划指标达到100万箱的省份建立该省的“中烟工业公司”，与省级烟草专卖局分离，直接隶属于国家烟草专卖局，并管理该省各卷烟工业生产企业；各省级“中烟工业公司”的核心工作职能为：管理并推进该省内卷烟生产企业的联合重组。
事实上，从2003年开始，安徽中烟、湖南中烟、广东中烟相继成立，至2007年，卷烟工业企业格局中，大致以省为范畴封土建邦。
“投资计划和生产指标都收归到国家烟草专卖局，如果要多争取生产指标，只能跑部前进。”一位烟草系统人士透露。
对于传统的烟草大省，多争取生产计划，即意味着真金白银，国家烟草专卖局成为重要公关对象。2012年9月，云南彝良发生地震后，云南省申请增加40万大箱卷烟生产指标，为地方增加6亿多元税收。
相比“工商分离”改革时期，国家烟草专卖局与地方政府的博弈或明或暗，改革完成后，姜成康成了地方政府受欢迎的对象，“到省里，四大班子都会出来作陪”。
而此时，几乎所有的改革都烙上集权色彩，渐渐偏离了市场化方向。比如行业内所谓的“1号工程”使每个企业的每个车间的每条流水线的生产情况，全部处于国家烟草专卖局监控之下，企业必须在规定的时间里生产规定数量的产品，“几乎不可多生产一包”。
此间，喜欢数字口号的姜成康提出了更高目标——“两个跨越”（从省内跨越到省际，从国内跨越到国际）、“两个更高”（卷烟工业企业要在更高层面、更高水平进行联合重组）。
2008年，广东中烟、广西中烟进行了“两个更高”的试水，双方股权结构采取中国烟草总公司控股、协议双方实行双向持股模式。这一模式曾被寄予进一步改革的破冰，然而时间证明，两企业并无实质性的改变，尤其品牌及市场，几乎没有触动。
“控烟”者
姜成康主导的改革带来的红利，在控烟派看来简直不可饶恕。
十年间，全国卷烟的产销量规模从2002年的3400万箱增长为2012年的4950万箱。中国烟草产业占全球的43%，卷烟产量远高于另外9个烟草生产大国产量之和。
对于这个数据，国家控烟办主任杨功焕颇为愤怒，在强大的烟草利益集团面前，过去这么多年的功夫似乎都付之流水。
一位不愿具名的控烟人士透露，国家烟草专卖局在发改委主管时，那是一段令人怀念的日子。“这十年就是步步倒退”。
国家烟草专卖局近30年历史，前后接受过四个部委的领导。上世纪80年代成立之初归轻工业部管理；1993年，又划归国家经贸委管理。发改委成立后，国家烟草专卖局接受其主管。
而正是这段时间，控烟取得突破性进展。据国家烟草专卖局内部人士称，2003年11月，时任国家发改委工业司司长的刘铁男带领中国代表团参与了《烟草控制框架公约》的缔结，并于11月10日加入公约。
2006年1月9日，《烟草控制框架公约》在我国正式生效实施。2007年4月，国务院批准成立了“烟草控制框架公约履约工作部际协调领导小组”。但是，2008年的大部制改革再次使得控烟进程受阻。
2008年，国家烟草专卖局划归工信部管理。“烟草控制框架公约履约工作部际协调领导小组”的组长单位为工信部。实际上，由于国家烟草专卖局局长也同时担任工信部党组成员，控烟的主导权被烟草局掌控。
世界国际防痨和肺部疾病联合会甘泉博士对南方周末记者表示，“政企合一的体制正是中国控烟乏力的首要原因”。
2008年11月，中国被参加控烟框架公约大会的200名全球NGO代表授予“脏烟灰缸”奖，“颁奖词”是：“宁要漂亮烟盒，不要公民健康。”
继任者
2013年5月13日，当凌成兴出现在月坛南街55号的办公楼时，对烟草系统而言，这是一张完全陌生的面孔，但并不意外。
“年初在烟草圈内流传过一个接替局长的名单，七个人中就有凌的名字。”业内人士透露。据南方周末记者了解，凌也是姜成康属意的人选，两人私交甚好。
“高调做事，低调做人。”这是姜的口头禅。在十多年间的国家烟草专卖局局长任上，他几乎从未接受过媒体采访，相比之下，凌成兴似乎更低调。自5月13日被任命为局长后两个星期，他消失在人们视线之中。直到5月28日，他突然现身云南。
5月30日，2013年云产卷烟大品牌培育座谈会在红河州弥勒县举行。全国各省级烟草公司和单列市级公司的负责人出席，凌成兴第一次发表烟草“施政纲领”：坚持“三个不变”（年初确定的指导思想不变、目标任务不变、工作举措不变）；保持“三个稳定”（稳定领导班子、稳定干部队伍、稳定职工人心）；思考、谋划、实践“三大课题”（烟草行业改革的红利在哪里、发展的潜力在哪里、追赶的目标在哪里）。
“最大特点就是凡事喜欢用三归纳。”一位业内人士指出，一般新领导上任会部分否认前任思路，但凌暂时全盘接受了姜成康的工作思路。
与姜成康上任时面临的“外忧”相比，凌成兴不得不面对更为棘手的“内患”。全国烟草行业卷烟产销量、销售额的增长进入了“个位数”时代。南方周末记者了解到，烟草行业内部一直有人呼吁重新启动改革，弱化商业企业的强势地位。
相比市场变化、改革停滞，凌成兴还要面对缺乏监督的政企合一的运作模式带来的种种弊端。2012年，河南省烟草专卖局爆发窝案，包括原局长郑建民在内的多人被捕；与云南省烟草科学研究院关联的云南瑞升集团董事长杨伟祖因涉嫌贪污和受贿即将被提起公诉。据悉，凌成兴在5月30日的会上即提出“内部规范管理”。
5月17日的一次内部会议上，凌成兴对下属要求，尽快给仓促离任的姜成康找到一间新的办公室。而对于凌，未来如何处置姜的改革遗产，将是他任内最大的挑战。
