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也谈“土地的社会保障功能”
——城乡中国系列评论（52）
周其仁 北京大学国家发展研究院教授


屈指算来，农村改革30多年了。不知道将来的史家会选哪一个时点作为这段改革史的开始。就我所知，在实践层面改集体大锅饭的行为，早在1977年安徽的一些地方就秘密出现了。更早的责任制，甚至可以追溯到1956年的浙江。至于普遍重建自留地——集体所有权、农户家庭永久的使用权——则是始于大饥荒后1962年的事件。从得到合法承认的时间算，中央文件说“可以、可以、也可以”，是1980年；把包产到户纳入“社会主义农业”，是1982年。怎么算，现在看都是30年以上，一代人的时间过去了。

不过正如本专栏前几篇评论所举证的，新的农村体制拖泥带水，还留有苏联式集体经济的尾巴。一是按人口不断调地的逻辑尚未彻底终结，所以家庭联产承包制还没有做到真正的长久不变。二是“政社分开”并没有贯彻到底，特别是到了村庄一级，“政社合一”依然挥之不去。这对中国农业和农村的现代化、工业化、城市化的继续发展，对城乡政治、社会、观念的架构，当然有着基础性的影响。

制度层面的“尾巴”，根源在观念。一些流行的概念、术语、推理和对现象背后的因果关系的理解和解说，常常支持着那些制度上的尾巴。别无他因，盖制度变革是一系列的公共选择，凡想不通的——或讲不明道理的——深入改革师出无名，只好不了了之。或受某些见解的束缚，还没好好思索就根本不敢再想，当然也就没了变革的行动。

个人的看法，1990年代后流行起来的“农地承担社会保障功能”之说，怕要仔细辨析一下才比较妥当。讲起来很唬人：中国农地与众不同，除经济功能外，还承担着社会保障功能，倘若继续改，轻则工业化、城市化的波动无从消化（主要指农民工回乡无地可种），重则“无地农民”变成流民造反，天下大乱。念叨这套话语的名家不少，读者到网上一查便知，我这里就对言不对人了。

“土地具有社会保障功能”，开始是对人民公社制度的一种描述。公社体制“公”字打头，除了与“主义”挂钩，实际上打动农民的，就是任谁——包括劳力不强、甚至丧失劳动能力的社员——都可以分得一份工分，再转成一份口粮、柴草等消费资料，好歹最低生活有个保障。此“保障”，依托的不是本人当期的劳动所得，而是其他社员的劳动成果在公社（或生产队）范围内的再分配。说“社会保障”也没错，因为这是一套社会性的制度安排，意在使劳力弱或根本无劳力的社员，也得到一个最低限度的生存保障。

其实，任何“社会保障”都离不开经济基础——总得有人干活，才保障不能干活者的生存和生活。经济基础强，保障水平就高；反之则反之。人民公社大锅饭开不下去，就是普遍来看，在该体制下能干的也不乐意多干，结果贡献于保障的实力越来越小，吃保障的却越来越多。“食之者众，生之者寡”，年长日久大家一块儿穷，结果是吃不上饭的地方先改革，告别集体、包产到户。

分户种地，新问题不少。其中一个，村里的五保户、孤寡伤残户怎么办？他们倒也分得了一小块土地，可是家庭没劳力，或有劳力也太弱，种不上、收不下，就是包了地也满足不了最低生活需要。1981年农村发展研究组在安徽滁县地区（今滁州市）调查包产到户后的新问题，其中比较尖锐的就是新形势下的农村扶贫。我当时学到的，就是当事的农民和干部并不是像外来人想象的那样蠢——似乎非退回到公社大锅饭，才能实现“社会保障”。当地的办法聪明得多：一是把家家承包户上交的提留（包干制的前提是“交够集体的”），拿出一块来扶贫扶困；二是缺劳困难户把自己不能好好种的地，交给多劳户种，然后分享部分所得。

从这里得到的启发是，农村的“社会保障”，总要以更充分、更高效利用土地、劳力资源为基础。资源的利用效率提高了，再分配的基础厚实了，才谈得到实施社会保障。公平第一、打倒效率，最后只能是普遍贫穷。

到了湄潭，改革再进一步，问题又来了。增人不增地，那增人多的农户耕地相对就少，是不是不公平？增人少地达到一定水准，那些农户岂不是陷入绝对贫困，永远没有出头之日？再深入一层，对贫户和困难户，社会要不要管，要不要实施某种最低限度的社会保障？用当时当地人朴实的语言来说，“人非草木，都要吃饭”，现在搞增人不增地，一部分人家不够吃饭的，怎么搞得下去？

湄潭的解决方案没有回避这些问题。增人不增地，意在提升在那个地方耕地的利用效率：减少碎片化、稳定耕作预期、增强对耕地投资的意愿。更要紧的，是把传统农区的人口压力，引向开发非耕地资源，开拓生存和发展的空间。要明确，硬化农户家庭之间利用耕地资源的产权边界，并不意味一定减弱农户对村庄范围济贫的责任——当地提出的“有偿承包”，其实就是在农户增产基础上保证各家上交村庄的提留。提留不可以帮助贫户和困难户吗？

讲到底，是不是惟有低效利用土地资源——不断按人口平分越来越少的耕地——才能实现农村的社会保障？其实，在任何情况下，能保障人们生活的，不是资源和资产（包括土地）本身，而是从资源和资产里产生出来的“收入”，即那些可以带来享受的经济物品。倘若土地没有产出，它拿什么承担社会保障功能？倘若土地产出很低，或越来越低，它能承担的社会保障水平也就很低，或越来越低。在逻辑上，土地的利用方式决定着它承担社会保障功能的水平和能力。

很有趣，声称按人口不断调地才符合中国国情的论调，其实不那么经得起历史的检验。讲过的，那是苏俄的“村社”传统，从来就不是人多地少的中国传统。中国的农业制度安排，有家庭小锅饭，但搞不起村社大锅饭。说中国小农经济没出路，是说人口压在狭小土地上，即使“家庭小锅饭”最后也无济于事，根本出路是要把非耕地、非农业、工业、商业和城市的大门打开，而绝不是将中国的小农经济“改造”成苏俄村社式的集体经济。那是绝路一条，被人民公社的失败所证明。现在的问题，是要不要与苏式集体经济的尾巴彻底告别。

即使土地得到很充分的利用，仅仅在土地收益基础上的“农民社会保障”，对全国多数地方来说也不会很高。还要把非农收益纳入，农村社保水准才有更可靠的基础。举一个例，今年正月十五前后到福建龙岩，当地介绍近年农业保险有很大发展，新开发的险种几乎囊括所有农业种植、养殖的品种和生产环节。办法是财政出一点种子钱，农民按赔付率分品种买保险，一旦摊上灾害，保险公司理赔。我自己是参加了医改辩论才明白，“社会保障”（social　security）起源于“社会保险”（social　insurance），基本机制是在大范围内发挥规模经济效果，对付概率上可把握风险事件。这是农民急需的，也是传统农业和村庄的社会保障模式不可能提供的。

湄潭真正触动人们神经的地方，也许是那里的改革探索把农民从狭小耕地上引向耕地以外的广阔空间。由此，大规模的流动、重组、集聚不可避免，也因此搅动“安稳”的乡村结构。对一些论者而言，似乎这就是大厦将倾、天塌地陷。于是乎，把所有人口拉在不断再分配耕地的游戏里，说成是农村惟一的社会保障，好像保障没了，社会就完蛋了。问题是，真有这么一回事吗？就算真有，他们开的药方就能挽狂澜于既倒吗？

把离开土地的农民视为“洪水猛兽”，倒是中国上层建筑里的一个传统。君不见历代皇权，一概忙不迭地在那里固本抑末。这里的“本”，不消说是务农。“末”呢？就是经商、务工、搞服务。可惜算不得好传统，因为实践检验的总结果，是这套经济思维与近现代的经济大势背道而驰，活活把中国带进越走越窄的死胡同。工业化、城市化大潮终究不可阻挡，而惟有现代工业、现代城市才有现代农业的道理，也才开始显示新的逻辑力量。