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中央严管转移支付 专项资金闸口收紧
2012-10-20

导语：财政部会同国家发改委、农业部等部门连续发布一些专项转移支付资金的管理办法文件。这些办法对一些专项资金的使用、结余、预算调整等进行了规范。


经济观察报 记者 席斯 近日，财政部会同国家发改委、农业部等部门连续发布一些专项转移支付资金的管理办法文件。这些办法对一些专项资金的使用、结余、预算调整等进行了规范。

这是财政部正在进行的简化转移支付体系、清理整合归并中央对地方各种补助项目的工作。针对专项转移支付，财政部提出将严格控制新增项目，清理整合已有项目。

2012年中央对地方转移支付39912亿，比上一年增加5000亿，而今年前8个月，全国财政收入增长10.8%，中央财政收入增长7.8%，已低于年初预算目标。其中8月份中央财政收入同比下降6.7%，这一形势在9月并未出现好转。而中央财政收入的下降无疑为转移支付是否能足额划拨画上问号。

改革

专项转移支付是转移支付的两种形式之一，主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金。这一资金与项目挂钩，种类繁多，几乎覆盖了所有预算科目。2006年专项转移支付规模就已超过200多种。

在一次全国性的财政工作会议上，一些地方财政官员反映，几乎每个职能部门都要设立几个项目，争取到一些专项资金。这些资金从中央划拨到地方，看起来很庞大，但很多都不能用于那些急需的民生支出缺口上。这种现象困扰着各地的财政官员们，他们每次来到北京都不忘反映这一问题，希望集中财力办大事。

另一个转移支付则是一般性转移支付，用于缩小地区间财力差距的，具有均衡作用的上级拨款。这部分资金主要是弥补地方财力缺口，不特定用途，且这一资金的分配有一套明确的计算公式和方法，所以属于阳光资金。

从1994年到2012年，中国政府提出提高一般转移支付比重、减少专项转移支付的努力，但专项资金的规模却只升不降。据财政部提供的数据，在近20年的时间，只有2005年—2007年出现过专项资金少于一般转移支付的局面。

2006年财政部出台《规范财政转移支付办法》，2007年时任财政部部长的金人庆向全国人大承诺，将严格控制新增专项转移支付项目设置，并做了《关于规范财政转移支付情况的报告》。该报告涉及了一系列规范整顿的思路和管理意见。如计划将中央现有专项转移支付项目分为取消类、整合类、固定数额类、保留类四种类别，并分别处理。那些到期项目、一次性项目以及不再需要设立的项目将被取消。

那也是迄今为止唯一一次关于转移支付的专题汇报，其背景为全国人大连续三年督促财政部说明转移支付的情况。这一规范办法当时被普遍认为能有效推进转移支付结构改革，减少“跑部钱进”、“撒胡椒面”等现象。

但2008年下半年，全球金融危机来袭不仅阻碍了这一改革的步伐，4万亿投资催生了更多的专项资金向地方下拨。当年专项资金再一次超过一般，占据总转移支付的53.2%。

上述参加财政工作会议的地方官员表示，那一年几乎每个部门都有专项资金下达，有的项目只有5万元，撒胡椒面现象更为严重。

青海财政官员表示，一方面社保等支出缺口大，地方财力不足以配套，另一方面大量的转移支付从中央下拨到地方，却不能使用。

这也催生了一些基层政府挪用专项资金的现象。审计署2011年公布的对90个县的财政资金审计中发现，部分专项资金设置交叉重复、部门多头管理和分配。由于监管未形成合力，加之资金拨付链条长，发现多头申报、套取和挪用财政资金等问题金额3.32亿元。

2008年各种专项资金增幅高达44.6%，改革又退了好几步。

上述参加财政工作会议的地方官员认为，只要一点事物，都要立成项目，套资金。2007年全国猪肉价格大涨，为了保护和提高能繁母猪的生产能力，调动农民养殖母猪的积极性，相关部门出台能繁母猪补贴政策，要求财政资金为每头能繁母猪补贴50元。在地方上，母猪是否为能繁等细节上各方出现了种种分歧，最终这一专项资金不了了之。

审计署在多次审计报告中指出，财政转移支付仍存在项目设置交叉重复，部分项目计划与实际需要脱节，部分资金未在当年拨付使用等违规问题。而且审计调查发现，这三个问题均存在于专项转移支付项目中。

在近年审计的专项转移支付中，有四分之一项存在内容交叉重复的问题，其中10万元以下的项目9415个，平均每个项目仅3.4万元。

整顿

事实上，财政部从去年开始已经从概念着手转移支付的规范，将过去财力性转移支付改为一般性转移支付，将过去一般性转移支付改为均衡性转移支付。规范了转移支付的名称、分类和界限。

财政部还将用于一般转移支付的因素法用于保障房资金等专项转移支付的分配上，让专项资金更透明。

2011年专项转移支付再一次少于一般转移支付，占到总转移支付的47.5%。2012年中央对地方转移支付39912亿，其中专项转移支付的比重进一步下降至43.6%。财政部相关官员表示，将通过提高均衡性转移支付比重的方式进一步扩大一般转移支付规模和比重。

今年对已有专项转移支付的清理整顿将更为严格。首先着手的是那些设置交叉重复的项目。在近日出台的《民航节能减排专项资金管理暂行办法》中，明确表示，民航企业开展节能减排工作，且未享受中央财政其他相关补助资金支持的，可申请该专项资金。同样在近日公布的《循环经济发展专项资金管理办法》以及《工业转型升级专项资金管理办法》中都避免了重复申请资金。

财政部正在进行的改革还包括简化转移支付体系。例如对税收返还的改革，目前这一改革仍在两种方案中徘徊。是将税收返还变为一般转移支付，作为平衡财力的用途。抑或直接作为地方财力，免除现有上划下拨环节。

2012年中央公共财政支出64120亿，其中有70%通过税收返还和转移支付划拨给地方。如此大量的资金在中央和地方间上划下转增加了资金风险，也为腐败提供了机会。

2011年上半年，全国财政收入高位增长，企业所得税和个人所得税增幅均超过35%。财政部在7月份进行测算，调整转移支付额度，进一步追加了转移支付给地方政府。而今年的情景似乎相反。今年前8个月，全国财政收入增长10.8%　，中央财政收入增长7.8%，已低于年初预算目标，尤其在8月份，中央财政收入同比下降6.7%。而这一形势在9月并没有出现好转。

2012年中央对地方转移支付39912亿，比上一年增加5000亿，而中央财政收入的下降无疑为转移支付是否能足额划拨画上问号。

上述参加财政工作会议的地方官员认为，一般转移支付应该能保障，但如果中央财政真的出现缺口，可能会减少专项资金。这位官员以2009年为例，2009年很多地方的税收增速下降，甚至负增长，在年初测算时，发现转移支付无法保证上年支出基数，这让地方财政颇为担心。但实际下达转移支付时，中央财政通过其他预算安排进行弥补，保证了上年基数的同时还产生了小幅增量。