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电监会背影

本文来源《财经》杂志 2013-03-24

十年来，电监会陷入了一个怪圈：没有核心权力就无法推动电改，电改没有进展电力市场便无法建立，没有电力市场就无市可监，无市可监电监会就日益边缘化，更加无力推动电改


　　3月18日，位于西长安街的国家电监会在暮色中悄然摘牌。十年来，这个屡屡被戏称为“花瓶”的机构始终未摆脱尬尴处境。
　　在此次机构改革中，正部级的电监会并入副部级的国家能源局，其方案堪称“惨烈”。国家能源局的编制仅170余人，而电监会系统的编制则超过300人。此外，能源局作为能源综合管理机构，仅有电力司等少数部门是真正的对口部门，编制就更加稀缺。
　　“都在等三定方案，现在我自己都不知道要往哪里去。”国家电监会一位反复表示不能透露姓名的官员告诉《财经》记者，他多年前放弃了更实惠的职务调至国家电监会，期望能在改革中有所作为，然而光阴蹉跎，黑发变白发，他却不得不面临“再就业”。
　　令人嗟叹的不仅仅是个人命运。从成立到摘牌，十年来国家电监会一直未能搬离其监管对象——国家电网公司的总部大楼，这最终也成整个机构命运的隐喻。
　　除了缺乏最重要的价格监管权、项目准入权和电力调度权外，十年来，中国电力市场进步甚慢、远未成形，导致“花瓶”和“无市可监”的尴尬名声，一路伴随电监会前行。
　　同为市场监管机构的证监会、银监会、保监会，个个风生水起，与之形成鲜明反差。
　　新组建的国家能源局仍由国家发改委管理，新机构主要职责包括：拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理等。
　　“这事说小不小，说大不大。”电监会一干部如是说，“撤并只是大部制改革的小动作，如何整合还无清晰框架。”
　　新的国家能源局局长由电监会“末代掌门”吴新雄担纲。他出身基层，经验丰富，在业界口碑甚佳。这两年，其在电监会“被窝里打拳”，却也做得有几分起色。
　　诸多电监人士和改革派，都曾将电监会重整河山的厚望寄托在吴身上。甚至有人称，吴此去能源局，是中央政府筹建能源部的前奏。
　　更多的人则评价，电监会重回发改委麾下，意味着“十年电改”已宣告失败，中国重新回到了十年前依靠行政力量主导垄断行业改革的起点。
　　前三棒
　　“成立十年来，电监会没有多少突出成绩。”上述电监会人士说，“更多的是履行一些普通职能。”
　　2002年，中国酝酿新一轮电力体制改革，电监会应运而生。彼时的一个焦点是，电监会可从前身是国家计委发改委的手中，分割到多少权力。
　　2002年11月21日，国务院任命原浙江省长柴松岳为电监会主席。三位副主席，分别为国务院体改办原副主任邵秉仁、中国建设银行原副行长宋密、原国家经贸委电力司司长史玉波。
　　柴松岳称，电监会最大的课题，是如何成功实现对竞争性发电公司、垄断性输配电公司及电力调度交易中心的三大监管。
　　在旧有体制中，电力项目和电价审批权属于国家计委，产业政策、行业管理属于国家经贸委，企业财务管理属于财政部。
　　有人指出，价格与准入两大监管，应是电监会基本职能，否则其将“沦为花瓶”。
　　不料一语成谶。在国家后来赋予电监会的11项主要职责中，并无上述两项职能。其中第六项如是表述：根据市场情况，向政府价格主管部门提出调整电价建议；监督检查有关电价；监管各项辅助服务收费标准。
　　所谓“政府价格主管部门”，正是国家发改委及其麾下的价格司。
　　电监会的第十项职责是：按照国务院的部署，组织实施电力体制改革方案，提出深化改革的建议。
　　这终于成为电监会挣脱不掉的一个怪圈。没有核心权力，便无法推动电改；电改没有进展，电力市场便无法建立；没有电力市场，电监会则无市可监；无所作为则边缘化，更无力推动电改。
　　这十年，与电力有关的项目备案制度形同虚设，和审批一样繁琐；价格审批却越拧越紧，无所不批，无事不批，已成为中国市场经济建设过程中的一道奇怪的风景。
　　在柴松岳时期，电监会完善了监管组织框架，6个区域电监局和11个城市电监办挂牌成立。虽无市可监，但队伍极度膨涨。
　　一个监管机构，无法可依是件荒唐事，但这却偏偏发生在电监会身上。成立两年后，《电力监管条例》姗姗来迟。但是，业界呼唤了多年的《电力法》修改，至今毫无动静。
　　柴松岳坚决反对“省为实体”，力推区域电力市场建设，主张在区域电网范围内实现竞价上网。但其时运不济，东北电力市场开张之际，先是遭遇全国性电荒，而后煤价狂涨，终于导致东北实验的失败。
　　这亦是后几任电监会主席的尴尬。自2002年以来，中国经济年年高速增长，“保供给”已成能源行业第一要务，市场化改革一推再推。
　　柴还力推大用户直供电。但在电网独买独卖的电力交易体制下，直供电成了地方政府为高耗能企业讨便宜电的工具，与供需直接对接、促使电价市场化的初衷几无关系。
　　柴松岳在任时期，一直强调“不越位，不错位，不缺位”，但彼时电监会干部要求发改委让权的声音此起彼伏。
　　2005年1月，一份《电价形成机制与电价监管》的研究报告出炉。这份亚洲开发银行和电监会提供经费70万美元支持的报告称，“根据国际经验，从改革方向看，电价审批权应逐步赋予国家电监会。”
　　2005年4月，中央编办下发了《关于明确发改委与电监会有关职责分工的通知》，电监会的“夺权”活动终告失败。
　　2006年底，柴松岳到龄退休。其对《凤凰周刊》表示，“刚上任的时候，我也是信心满满，想大干一场，现实却没有我想象得那么简单，很是无奈。”
　　接任者是国务院副秘书长尤权。中国的改革，多是自上而下推动，故业界当时对尤权寄予厚望。
　　尤权上任后，国家电监会迅速完成了“厂网分离”的遗留工作。在其任内，电监会年度监管报告发布形成制度化。尤其是第一份监管报告的新闻发布会，由国新办主办，声势浩大。
　　首份报告把矛头直指电网垄断，认为“当前供电环节的特点是两大电网公司（国家电网和南方电网）寡头垄断，普遍服务未完全实现，城乡与地区差异依然存在，配合产业调控的差别电价基本未得到执行”。
　　2008年3月，尤权重回国务院副秘书长岗位。
　　电监会第三任掌门，是原信息产业部部长王旭东。王旭东在任期间甚是低调，很少出现在媒体上。但其一直大力倡导大用户直供电，尤其对内蒙古电力多边交易市场鼎力支持。为此，不惜和发改委多次唱反调。
　　“末代掌门”
　　2011年6月，江西的“经济省长”吴新雄接掌电监会。他除了人称的铁腕强硬外，其滔滔不绝的口才，为电监会上下留下深刻印象。
　　“开始我以为他不懂电，没想到他如此精通。”电监会一位副司级干部回忆。
　　这应得益于其在基层多年的招商引资经历。“他当过省长，对‘省为实体’体会深刻。”上述干部称，“我觉得，他赞成省为实体。他认为这是中国国情，但同时认为电改的大方向没错，在一次内部会议上大谈要推行输配分开，为电价改革打好基础。他用高速公路形容电网，用过路费形容输电费用。”
　　2011年7月，电监会发布了《电力调度机构信息报送与披露办法》。调度，是电网企业的核心机构。历史上，因为信息不对称，监管部门很难对电网调度做出监管，“甚至材料也不报送”。
　　在国外，调度机构有的独立运行，有的设在电网内部，但其都得到了有效监管。但是，中国的电力调度一直呈现“黑箱化”，许多发电企业敢怒不敢言。
　　国家电网一直宣称要坚持“输配一体化、调度电网一体化、电网交易一体化”，但业界要求调度独立的声音绵绵不绝。电监会办公厅副主任俞燕山更是撰文提醒各界警惕“否定电力改革的市场化方向，幻想回到发、输、配、售垂直一体化垄断经营的旧体制”的想法。
　　俞文中还提出，应剥离电网企业占有的行政公权力，实现电力调度、交易的公开、公平、公正，为逐步放开大用户减少技术壁垒。
　　2011年11月，电监会出台《输配电成本监管暂行办法》，并在苏州、深圳开展了输配电财务及成本独立核算试点工作——这被认为是触到了电网的痛处。
　　2012年3月，电监会首次提及将研究制定《电力监管法》，同时要推动《电力法》修订。
　　“有为才能有位。”这是吴新雄的口头禅。
　　困局犹在
　　吴新雄并非泛泛而谈。2012年电监会一反常态，开始对监管对象痛下狠手。
　　2012年6月，电监会公布了《2011年电能交易价格的监管报告》。报告称，电网企业存在输电费用收取环节多、标准偏高、多收费用等问题，比如新疆电力公司多收输电费约9700万元，华中电网多收输电费6480万元。多达数千万元的乱收费比比皆是，阻碍了跨省跨区电能交易。
　　另外，国家电网各线路综合折旧率普遍较高，最高达到11.99％，而南方电网各线路也达到7.21％，均大大超过4％的定价折旧率（按25年经营期计）。
　　在国外，电力监管部门的主要监管对象，正是需要政府定价的垄断输配环节；而发电售电和电力建设领域，则因充分竞争无须过分监管。但在我国，却似乎颠了个个。
　　近几年，五大发电集团跑马圈地，扩张速度极快，使中国电力装机在短期内突破了10亿千瓦，位居全球第一。但许多专家指出，这些国有发电企业并非真正的市场主体，只重规模不重效益。
　　国资委号召央企做大做强、走出去后，国家电网逐渐壮大，许多业务和做法，已经偏离了电力改革的方向。五大发电集团亦实现产业多元化，其中一些产业与主业相关性不足，违反了专业化分工原则。但站在企业角度看，响应上级号召，实现国资增值保值，做大做强，也无可厚非。
　　这种制度设计和监管框架的矛盾，过去、现在都在影响着电监会正常发挥监管职能。即便其并入能源局，也依然会长期存在。
　　原国家能源局局长张国宝曾公开称，能源局亦受到多种体制掣肘。他曾经反对国家电网收购许继、平高，认为这有悖于主辅分离，结果国资委却批了；而能源价格，能源局亦无发言权，仍在发改委价格司。
　　吴新雄领衔新组建的国家能源局后，依然要面对同样的困局。
　　
【作者：《财经》记者 李廷祯 杨悦 】