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价、财、税配套改革
Posted 周一, 2013年 02月 25日 By ChangCe
价、财、税配套改革
本文来源《财经》杂志 2013-02-17
课题组由秦晓、马骏、曹远征三人组成，吴敬琏、周小川、贾康、汪涛、许善达、李剑阁、肖明智、黄益平、哈继铭、周其仁等对本课题的内容提供了意见和部分素材
改革释放的制度活力将稳步把中国经济的发展导入健康的轨道，缓解并防范因失衡而可能造成经济的大起大落和因社会矛盾尖锐而可能引发的社会不稳定
本课题提出一个价格、财政、税收配套的中期改革方案，为深化中国经济体制改革（下文简称改革）、应对“新时期”的挑战提供政策选择。
上篇：重新凝聚改革共识
自1978年开始的中国经济高速增长已经持续了33年。促成这一高速增长的基础性原因有四：
首先，工业化和城镇化本身所代表的潜在增长能力。一如许多其他发展中国家，从传统的农业经济转向现代工业经济，伴随着这一转变，呈现出经济起飞，其经济增长速度会快于其他阶段；其次，市场经济取向的经济体制改革使工业化和城镇化的潜在增长能力变为现实。改革前，中国虽有经济增长的潜力，但囿于高度集中的传统计划经济体制的束缚，潜力未得到充分地发挥。而改革解放了生产力，潜在的增长能力变为现实的增长表现；第三，对外开放使中国经济融入世界经济，分享了世界经济增长的红利。特别是上世纪90年代后，随着经济全球化的进程，世界经济持续以较快的速度增长，为中国经济提供了更大的外部需求，使中国工业化所提供的供给能力得以及时快速地实现；第四，人口红利的充分释放。过去30年，我们劳动力扩张了近2亿人口，几乎无限的劳动力供给大大降低了抚养率，加速了人均产出的增长；也使得工资增长远低于名义GDP增长，为我国出口产品在全球市场上获得竞争力提供了巨大优势。
在上述四个原因中，经济体制改革是最为根本的原因。由于改革，使工业化和城镇化的潜力得以发挥；由于改革，使经济体制开始与世界经济接轨，使中国的工业化和城镇化得以在全球化过程中加速实现。中国既成为了世界经济第二大经济体，也成为了世界范围内经济开放程度最高的大国之一。
一、现行增长模式不可持续
2008年爆发的全球金融危机，至今已延续了四年，但尚未看到尽头。这表明这场危机不是通常意义上的周期性衰退，而是世界经济深刻的结构调整。尽管中国不是危机的重灾区，但作为一个开放程度最高的经济大国，也难以独善其身。自上世纪90年代开始，出口已成为中国经济高速增长的重要支柱，其占GDP的比重一度达到35％。全球金融危机后出口增速不断下滑，并呈加速趋势。而金融危机的长期化以及随之而来的全球经济“再平衡”，既意味着国际需求的相对缩小，更意味着中国的出口将受到买方和卖方经济体国际收支双向平衡的制约。中国出口再难呈现高速增长的局面。事实上，2008年底和2009年初的经济大幅下行主要是由出口下滑所肇始，2011年起的又一轮下行也与出口再次减速相关。
在世界经济发生重大变化的同时，长期以来支撑中国经济增长的内部增长动力也开始明显弱化，表现为：
1.中国的工业化已进入中后期。自上世纪90年代中期，中国经济进入重化工业阶段，并一再呈现加速态势，不仅在GDP中第二产业比重持续上升，而且主要工业产能也位居世界前列。这充分得益于经济的全球化，使中国低成本工业，尤其是制造业优势纳入到全球纵向分工的产业链中。而世界经济低迷的长期化，意味着这种以世界需求为市场，依赖廉价要素投入，以规模效应取胜，不断增加产能的出口导向型增长方式已走到了尽头，许多相关行业开始出现大规模产能过剩。
2.中国社会老龄化已悄然来临，长期以来经济发展享受的“人口红利”开始耗竭。中国劳动年龄人口增长到2015年将达到拐点，之后转为负增长；届时中国65岁以上老人占人口比重将接近10％，抚养比开始上升，而储蓄率将开始下降，从长期看投资能力会持续弱化。这不仅意味着依靠投资来消化过剩产能难以为继，而且也意味着投资驱动型增长方式开始终结。
3.资源和环境的瓶颈约束更为凸显。1993年中国转为石油净进口，18年后的2011年中国石油进口达到石油消耗量的56％。与此同时，中国的水污染、空气污染仍未有好转的趋势，环境容量日益缩小。根据世界银行《世界发展指标2011》的数据，以PM10为指标衡量空气污染，在全世界所有大城市（按照人口衡量），污染最重的20个城市中有12个是中国的。这意味着这种资源耗费型、环境破坏型的增长方式已难以持续。
以上这些基础性因素的重大变化，对中国经济的供给面和需求面将会产生深刻的影响。从供给面看，高储蓄提供的充裕廉价资本、农民工提供的充沛低成本劳动力、廉价的自然资源等均已达到极限；从需求方面看，发达国家的财政紧缩、国际收支平衡、家庭的“去杠杆化”等世界经济再平衡的持续，将使中国经济的外部需求相对缩小；由于中国老龄化带来的对房地产等投资需求的弱化也将逐步体现为内需的减速。
中国现行经济增长方式所面临的困境，除了体现在上述将导致增长减速的因素之外，更令人担心的是由于结构失衡、公平性缺少导致的不可持续性。
1.在经济方面，增长的质量低且结构失衡。增长主要依赖要素投入而不是全要素生产率（TFP）的提高。能耗、材耗过高，环境使用过度。经济增长过重依赖投资和出口而居民消费严重不足（仅占GDP的35％）。农业落后，服务业发展缓慢。国际收支持续“双顺差”，造成货币供应过剩，并加重通货膨胀压力。城乡和地区发展不平衡。历史和其他国家的经验证明，这些结构性的失调，如果持续恶化下去，有可能会造成环保危机、产能过剩危机、银行资产质量危机、汇率危机和宏观经济的大幅波动。
造成经济增长质量低和结构失衡的主要原因是价财税方面的体制弊端导
致的对价格信号的扭曲。比如，政府将资源和环境价格人为地压得过低，导致对资源环境的过度消耗；政府通过管制将利率压得过低，导致投资过度和产能过剩；由于汇率缺乏弹性和资本项目管制，使得汇率低于均衡水平，导致经济过度依赖出口；以生产性企业的增值税为主，而个税占很小比重的税收体制使得地方政府过度追求生产性的投资；国有企业基本不向财政或社保上缴股息红利的体制也纵容了企业的过度投资；地方政府财政不透明，使得其可以通过融资平台等方式不计成本和长期后果地进行大规模投资。
2.居民收入差距不断拉大，社会公平、公正缺失。以投资为主的经济结构决定了其初次分配更偏向于资本而不利于劳动。在企业利润快速上升的同时，工资上升缓慢，资本与劳动的收入差距持续扩大；与此同时，财政支出（包括基金预算在内）中投资比重过大，而医疗、社保、教育等民生开支不足，税收调节机制很弱，致使二次分配调节收入差距功能未充分发挥。而为支持这种投资型财政开支，地方政府又不得不用税外设费、批租土地等手段来获取额外收入，进一步加重了社会公平和公正的缺失。腐败和垄断等许多与社会政治体制相关的因素则在更深层次上导致了机会不均等，使仅利用二次分配调整机制的效果相当有限。这些公平性缺失的问题，如果不能通过改革得到有效地解决，将成为社会稳定的最大威胁。没有社会稳定，经济发展的可持续性就更无从谈起。
二、凝聚关于改革的必要性和目的的新共识
当下关于中国经济发展是否进入了一个“新时期”在学界存在争议。一些学者将争议聚焦在经济增长的速度上。他们认为工业化、城镇化和全球经济一体化的进程，中国的劳动力成本比较优势、后发优势，政府对产业升级的特殊功能可以使中国在未来的20年或更长时期保持相对高的增长速度，如8％或以上。这些观点所隐含的意义是，现行的经济增长方式仍然可以维持，而不必进行实质性的调整。如果需要改革，也是修补性的、微调式的。
我们认为，维持较高的经济增长速度固然重要，但更重要的是经济增长的质量、可持续性和包容性。现行的经济增长方式不仅因要素投入巨大、资源环境耗费严重、经济结构扭曲而代价沉重，而且更为严重的是，因分配不公而威胁着社会稳定，使其丧失了可持续的社会条件。退一万步来讲，即使现行增长方式可以维持GDP的增长速度，但如果不能显著改善民众的福利及其分配的公正性，也就丧失了经济增长的根本意义。
更应该看到，如果不改革，经济结构扭曲和收入分配恶化有其自我强化的趋势。造成资源过度消耗和经济结构扭曲的一个重要原因是政府对各种要素（包括土地、资金、自然资源、各种许可）的价格管制和低价要素的分配权，而要素价格过低（低于市场均衡价格）必然导致寻租和腐败。寻租和腐败的机会导致了利益集团的形成，而利益集团又反过来以各种冠冕堂皇的借口和理由（如保护国家利益、保护消费者利益等）来强化对经济的管制和对资源的分配权。另外，腐败的利益集团对低价资源的控制已经成为收入分配恶化的重要原因之一，也是老百姓最为痛恨的原因。
关于“新时期”速度或制度的争论反映出在改革的必要性、改革的目的上需要凝聚更广泛的社会共识。我们认为共识的要点是：
1.改革、开放的内在逻辑和终极指向是建立一个现代社会。市场机制是现代社会的一个重要组成部分，它的基本特征是市场供求决定价格，从而引导资源配置。但建立市场价格体系需要解除一系列不必要的价格管制，需要法治、产权保护、信息公开透明，需要政府与市场的边界明确划分。
2.现行的政府管制并主导经济发展的体制安排是渐进式改革中的过渡性体制安排，其弊端已经明显大于优势。这一安排在启动市场化改革、推进工业化进程中曾发挥了积极的作用。但随着市场化的深入发展，这种体制安排对价格、交易的管制扭曲了资源配置，导致了一系列结构失衡，抑制了市场活力，而政府投资挤占了资源并妨碍了创新。权力介入市场，成为当下中国政治、经济、社会、环境领域诸多弊端的根源，并威胁着社会稳定。
3.传统经济增长模式的不可持续预示着中国经济发展进入一个“新时期”， 需要通过改革挖掘新的增长动力，转换增长方式。为此，在“新时期”应把质量、均衡、绿色、公平作为体制建设有效性的标准。
4.新一轮经济体制改革的核心是界定政府与市场的功能，重点转变政府职能，即从一个管制、主导经济活动的政府转变为一个向社会提供公共产品（包括有形和无形）的服务型政府。政府职能转变应从（要素）价格、财政、税收的改革入手，因为价、财、税是政府管理的主要公共资源，也是政府调整经济结构、调节社会收入分配的主要政策工具，是界定政府与市场功能的关键所在。
5.改革不仅是个理念问题，也是利益格局的调整。现代社会是一个多元的利益结构，改革的成果应使大多数人获利，同时兼顾少数人的利益，使改革的成本可以承受，改革的风险可以控制。中国当下改革的阻力主要来自于在政府主导经济体制下形成了权力介入市场并由此形成的特殊利益。对此，社会精英的责任和民众的呼声是必要的，他们可以凝聚话语的力量，但政治家的改革意愿和决心在转型的关键时期更为重要。
6.改革需要总体设计并组织实施。应该由一个充分理解改革的战略意义、超越部门利益的“改革委员会”来负责改革的总体设计和监督执行，直接对最高决策者负责。相关政府部门只参与讨论，但不作为提出方案的主体。这样才能客观地辨明改革的好处和成本，排除行政阻力，实质性地推进改革。
中篇：以价财税配套改革为当前经济体制改革的突破口
经济体制改革的目标是建立一个可以支持经济可持续发展、社会公平公正、环境生态良好的社会主义市场经济体制。
一、改革的长期和中期目标
从中国经济体制改革的历史经验看，这一长期目标是通过一系列前后衔接的阶段性目标滚动实现的，即通过实施一系列中期目标来最终达到长期目标。在这一动态过程的每一阶段，改革目标是有限的，是过渡性的。它是在长期目标引导下，立足于现行体制，根据现阶段经济社会发展实际需要而选定的。既要实质性推进政策，又不脱离实际，并且能为下阶段的改革奠定基础。
我们认为，在今后几年中，改革的中期目标应该包括：
1.建立一个由供求关系为基础的市场价格体系，让市场机制充分发挥配置资源的基础性作用。实现这些目标的标志就是政府不再管制一系列金融和实体经济资源（如利率、汇率、成品油、天然气、电、水）的价格。
2.建立一个以公共服务均等化为目标的政府配置财政资源的体制，提供公平公正的创业、就业、社会保障和收入分配体系，创造和维持良好的生态环境。实现公共服务均等化的一个具体标志就是不论户籍和家庭背景，居民都应该享有同样的教育、医疗、养老、住房、就业和创业的公平机会。
实现中期目标需要实施一系列具体的改革，其中价财税改革可作为突破口。理由是：
1.只有进一步完善市场价格体系形成机制，才能有利于消除经济结构扭曲。比如，利率市场化，资金价格才能合理化，过度投资的倾向才会得到遏制；资源价格市场化，才能避免对资源环境的过度破坏；汇率市场化，出口导向型的经济结构才会得到有效地调整；另外，经济结构的再平衡还要求纠正财税政策和制度对投资、资源消耗的过度激励和对服务业的重复征税。
2.只有通过公共部门支出改革和税收改革，才能缓解收入和财富分配差距的扩大，促进社会和谐。具体来说，树立公共财政目标，才能促使政府职能由经济建设转为公共服务，遏制权力介入市场而造成的经济机会不均等。只有进行税制改革，才能发挥调节收入分配的作用，促进共同富裕。
我们认为，选择价财税作为新时期改革的突破口不仅是必要的，而且是迫切的，因为其指向是当前经济社会的突出问题，并受到广泛的关注，因此容易形成改革共识。
二、十二项改革建议
我们建议，在“十二五”规划余下的三年内应基本完成要素价格市场化改革和财税体制改革。其主要内容为：第一，要素价格市场化改革。完成资源价格改革、利率改革、汇率改革和资本项目的基本可兑换。第二，财政支出、预算和国有资产管理体制改革。包括提高财政对社会保障、医疗、教育和节能环保支出占GDP比重，降低包括“三公”消费在内的其他财政支出占GDP的比重；建立全口径财政预算体制，发展地方政府债市场，提高政府预算透明度，启动向社保系统划拨国有股份的改革。第三，税制改革。推进增值税改革、个人所得税改革、提高资源税率、开征环境税、降低进口环节税率、降低小微企业税负。
这些改革的目的是改善经济结构和收入分配方式、防范风险、遏制腐败。在经济结构方面，这些改革将提高消费占GDP的比重，提高服务业增加值占GDP的比重，降低投资和净出口占GDP的比重。在收入分配方面，这些改革将在一定程度上提高低收入人群收入占总收入的比重，缩小城乡收入差距。在防范风险方面，这些改革将可为弥补未来养老金缺口提供制度准备，降低政府债务所面临的长期风险，缓解经济增长对资源和环境的过度压力。与此同时，降低“三公”消费、配合个税改革公开官员财产和收入、实现全口径透明预算体系等都将有助于从制度上预防腐败。
具体来说，我们建议在三年内基本完成如下十二项改革：
（一）资源价格改革。基本完成资源价格体系改革，形成资源的均衡市场价格，从而将电力、成品油、供水和天然气上游行业的净资产回报率提高到合理水平，保证这些行业的回报率长期基本稳定；全面实行水电气梯级的价格制度及收费标准。
（二）利率改革。在建立存款保险体制的基础上，继续扩大存贷款浮动范围，争取在三年期末取消存贷款基准利率，实现货币政策中介目标从货币供应量向基准政策利率（如隔夜利率）的转轨；尽快出台小额放贷人条例，在此基础上鼓励中小金融机构的发展，在改善小微企业融资方面取得实质性进展。
（三）汇率改革和资本项目开放。允许市场供求在更大程度上决定汇率走势，将汇率弹性提高1倍至2倍（比如，将年化的日均波幅从目前的2％左右提高到5％左右），通过放松对个人和企业外汇管制、扩大QFII和银行间债券市场的对外开放、扩大跨境人民币资本流动渠道等措施实现人民币在资本项下基本可兑换。
（四）显著提高财政对教育、医疗、社会保障和节能环保支出占GDP比重。
（五）降低包括“三公”消费在内的其他财政支出占GDP的比重。推进公车制度改革，严格规范差旅费、公款宴请和送礼标准，规范和降低退休干部待遇（医疗、用车、差旅等）。
（六）间接税改革。除银行保险（由于进项税额难以确认）和房地产（考虑到抑制房价的需要）等个别行业之外，在其他目前实行营业税的服务行业全面完成“营改增”改革；将银行保险业的营业税税率由目前的5％降低到4％。
（七）资源环保税改革。提高资源税率、开征环保税，提高资源和环保税费收入占GDP的比重。
（八）个税改革。保持目前3500元的个人所得税制起征点，以逐步提高个人所得税的覆盖率。将目前7种税率减少到5种，最高税率从目前的45％降低到35％。从高收入人群和高级公务员（处级干部以上）开始启动综合个人所得税的试点，综合征收项目包括工资薪金、经营所得、劳务报酬、财产租赁所得、财产转让所得、利息、股息等；并以此为契机，要求政府高级官员公布财产和各种收入，实质性地建立起一项防止腐败的重要制度约束。
（九）进口环节税改革。降低包括进口关税和消费税在内的进口环节税率。
（十）向社保体系划拨国企股份。在三年内划拨20％－30％的政府持有的上市国有企业股份到社保体系，让划拨后股份的股息红利成为社保的一项可持续的收入来源，为今后更大规模的划拨和推动国有资本社会化改革提供经验。
（十一）建立全口径财政预算，控制宏观税负，提高财政透明度。建立全口径财政预算，由各级人大审议批准包括一般财政预算、政府性基金预算、完整的国有企业资本经营预算在内的公共预算。彻底清理所有未纳入预算的各种体制外收费，公布在三年内（2013年-2015年）将这些收费纳入预算或取消这些收费的时间表。三年过渡期结束之时，在人大批准的预算之外的所有收费都将成为非法而被取缔。通过取缔预算外非法收入，降低全口径的财政收入规模占GDP的比重，同时从制度上减少官员腐败的机会。
（十二）推动地方债市场发展。应允许更多的地方政府自主发行地方政府债，建立地方政府债市场，利用市场机制提高地方财政透明度和对地方政府资本开支的约束。
三、价财税改革的成本和阻力较小，改革效益较为明显
将价财税作为今后几年改革突破口的一个重要理由是，其中多数改革在技术准备上相对成熟，阻力较小；如果配套实施，总体成本也不大。
2012年6月，人民银行扩大了存贷款利率的浮动范围，利率市场化迈出了重要的一步。无论从技术设计、具体操作还是对金融业的冲击来看，改革的成本和阻力都远小于以前许多人的估计，而改革的效益明显体现。与利率市场化的情况类似，资源价格改革、汇率市场化、若干税收改革（如营改增）的具体方案都已经讨论多年并有试点经验。具体来说，水价改革已经在几十个城市取得明显进展，可以较快地推广到其他地区；广东、广西的天然气价格改革也取得了积极进展和经验；最近决定取消电煤合同价格的改革也为今后理顺电价提供了基础；“营改增”的改革在各试点地区进展基本顺利，90％以上参与试点企业的实际税负下降，更多的地方纷纷要求加入试点行列。上述事实表明，多数改革措施的技术准备基本到位，改革的客观氛围已经形成。
我们用可计算一般均衡模型的定量估算表明，这些改革如果配合出台，虽然多项改革都可能对某些行业和企业带来一些冲击，但程度有限，对整体经济增长的影响基本上是中性的。比如，资源环境税、资源价格改革、汇率改革、个税改革、减少一般性政府支出等对年均GDP增长略有负面影响，但大都在0.2个百分点之内（三年累计0.5％之内），如果将部分改革获得的额外财政收入用于加大对教育、卫生、社保的投入和补贴“营改增”的改革，则就能对冲前述几项改革对经济增长的负面影响。
这些改革有明显的改善经济结构、收入分配和减少长期风险的好处，是今后几年中“成本收益比”较好的改革选项。我们的定量分析表明，所建议的前十项价财税改革的总体效果（最后两项改革的定量分析较困难，故暂未包括），与基准（不改革）情形相比，到2015年，贸易顺差占GDP比重将减少0.9个百分点，消费占GDP比重将提高1.3个百分点，投资占GDP比重将降低0.4个百分点。对净出口的影响，主要来自汇率改革和进口环节税收下降对净出口的抑制作用和政府对民生支出增加带来的对进口的刺激。消费占GDP比重的提升，主要源自于政府对卫生、教育和社保的投入（直接增加消费），汇率改革（降低国内价格），以及利率改革 (增加居民收入)的结果。投资占GDP比重的下降则主要是资源价格、资源环保税、利率改革和国有企业股份划拨改革的结果。
关于改革对收入分配的影响，我们的定量分析显示，个税改革（包括稳定起征点、启动综合个税试点）、增加教育卫生和社会保障支出、推动城镇化这三项改革对降低基尼系数均有一定的效果。具体来说，我们设想的个税改革可以使全国基尼系数（目前为0.455）下降0.0025，城镇化（假设城镇化率三年内提高3个百分点）可以使全国基尼系数下降0.0028，医疗卫生和社会保障支出的增加可以使全国基尼系数下降约0.0072。三项政策改善基尼系数的效果比较如下图所示。除此之外，虽然定量估算比较困难，但实行水电气梯级价格改革也会有助于改善收入分配。
最后，我们最近完成的《中国国家资产负债表研究》显示，向社保系统划拨国有企业股份的改革可以减少城镇企业养老金累积缺口近30％，将是缓解财政长期面临债务危机风险最重要的改革之一。如果不改革，今后38年内我国城镇企业养老金统筹账户的累计收支缺口将相当于2011年GDP的69％。如果从2012年起逐步将80％的政府持有的国有股份划拨到社保系统，至2050年，所要求的对养老金的财政补贴占GDP的比重从改革前的5.8％将下降至4.6％，38年的累计缺口将从GDP的69％下降至GDP的50％。
四、价财税改革可以为深层次的改革提供“杠杆”
我们认为，从价财税这三类最容易形成共识的改革入手，建立市场化的价格体系，改善经济的结构和收入分配，可为今后深化改革创造条件。
1.以财税改革达到的改善收入分配、遏制腐败的作用将使更多的老百姓享受改革的成果，从而建立继续改革的民意基础。
我们建议的个税改革，提高财政对教育、卫生、社保的支出，实行水、电、气阶梯收费标准，养老金改革等有利于改善收入分配。与此同时，我们建议的个税改革中包括了从高收入人群和高级公务员（处级干部以上）开始启动综合个人所得税的试点内容。我们认为，综合征收项目应该包括工资薪金、经营所得、劳务报酬、财产租赁所得、财产转让所得、利息、股息等，并应该以此为契机，要求政府官员公布财产和收入，实质性地建立起一项防止腐败的重要制度约束。我们建议的财政支出改革中也包括了削减“三公”消费、三年内取消所有预算外收费等内容，这些措施将在遏制腐败性消费的同时起到改善收入分配的效果。这些改革，虽然会面临一些利益集团的阻力，但将证明党和政府对实质性推进收入分配改革、遏制腐败的诚意和公信力，必将取得广大民众的支持，为进一步推动改革奠定民意基础。
2.要素价格市场化的改革，将保证在更多的领域有合理的投资回报率，为真正吸引民营企业入场提供条件。
我们强调推进要素价格改革的重要性，是因为只有在要素价格市场化条件下，民营企业才能获得合理回报，打破国有企业和政府行政垄断才能取得实际的效果。2012年5月13日，国务院发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（新36条）拓宽了民营企业的投资领域、范围和方式，是有十分重要意义的改革。但是，在电力、水、天然气、成品油、铁路、医疗服务等许多领域还存在严格的价格管制，使得投资回报率远低于市场平均回报率，即使对民营企业开放了这些行业，民营企业也没有投资的兴趣。只有在价格改革基本到位之后，许多领域对民营企业的投资开放才有意义。
3.用划拨国有企业股份来“倒逼”国有企业改革。
我们建议及早启动国有股份划拨社保系统的改革。三年内可以考虑先将20％－30％的中央政府持有的上市国有企业的股份划拨到全国社保基金会，积累经验后可以在更大的规模上操作。将国有股份划拨给社保体系，从长期来看，可以避免日后爆发财政债务危机、提高社会保障体系的可持续性。这项改革的另一个重要的意义是，在划拨的同时，国有企业的治理结构和机制改革也会随之启动。唯此才能保证这些企业长期保持较好的盈利增长和为股东（社保体系）提供持续稳定的分红。
社保基金可以考虑委托专业资产管理机构来管理这些股份，并代表大股东向企业派出董事会成员。另外，社保在接受划拨的国有股份之后，将有需要套现的一些增长潜力较弱的企业的股份，用套现的收入投资于其他更有升值潜力的企业股份或其他资产。套现的具体操作方法，除了在交易所市场上出售，还可以通过OTC市场定向拍卖、通过各种衍生工具（比如可交换债券、可转换债券）来实施转让。还可以考虑用ETF （类似于香港的盈富基金）的形式将部分社保持有的国有资产打包挂牌上市，以提升市场的流动性。
上述改革，将会为国有企业的治理结构和机制改革提供前所未有的动力和压力。如果国有企业的治理机制依旧，业绩便不能持续，就会面临着被新股东（社保委托的资产管理公司）“买掉”的压力，管理层也会面临被董事会撤换的风险。即使今后三年启动的仅仅是20％的国有股份的划拨和相应的治理结构和机制的改革，由于其撬动了整个国有企业体制的改革，影响也将是十分深远的。
4.从建立全口径财政预算和发展地方债市场来推动政府改革、增加财政透明度。
我们建议建立全口径的财政预算体制（收入包括一般预算收入、政府性基金预算收入、完整的国有资本经营预算收入、社会保险收入），将部分体制外收入纳入预算，取消所有其他体制外收入，通过改革消灭腐败性收入。这项改革可以达到如下几个目的：1）真正实现全口径的财政透明度，使其全面接受人大的监督，从制度上抑制政府不断扩大自身规模（政府收、支占GDP比重）和过度干预经济的冲动；2）提高预算（可以是社会保险预算）对国有企业上交利润的调节作用，限制国有企业过度投资的能力；3）通过取缔体制外收入来降低广义宏观税负，同时从财政来源上降低发生腐败的机会。从更深层的意义上来说，这项改革为人大真正实行监督政府权力提供必要基础（有了更完整的财政收支的数据和必须获得人大审批的程序），是下一步政治体制改革的重要铺垫。
另外，通过允许更多的地方政府发行地方政府债，建立地方政府债市场。这一方面可以为地方融资平台提供再融资，化解部分银行的不良贷款风险；另一方面也可迫使地方政府提升财政透明度。这是因为，一旦地方债成为投资者的重要投资对象，机构投资者和中介机构（如券商、研究机构等）就作为债权人或债权人的代表会要求地方政府公布资产负债表和与资产负债表相关的财政运行数据。如果某些发债的地方政府拒不提供数据或者作假，投资者就会“用脚投票”，抛售其债券，使其利率飙升，结果是这些地方政府或者被迫支付更高的利息，或者根本无法获得再融资。
多年来，中央、各级人大和公众反复要求地方政府“政务公开”而难以取得实质性进展，由于缺乏监督而导致的腐败问题长期得不到解决。今后几年，应该尝试用“市场机制”（即地方债市场）来推动财政透明度的提高。这项改革将迫使地方政府建立自我约束的机制，从长期来看还可能撬动在地方层面的法治化和政治体制改革。
五、价财税改革与其他“突破口”的关系
在最近的讨论中， 许多专家也提出了一系列其他可能作为“改革突破口”的选项，其中包括城镇化、改善收入分配、国有企业改革、反垄断和减少行政审批、农村土地制度改革、营改增、房产税等。本小节简单说明我们提出的“价财税”改革方案与上述各种“突破口”之间的关系。
第一，“城镇化”和“改善收入分配”本身并非改革的具体内容，而是改革所要达到的部分目标。比如，户籍制度、农村土地产权制度的改革可以在一定程度上加快城镇化的速度，从而提升经济增长的潜力。一些财政支出和税收政策的改革可以帮助缓解收入分配的恶化。我们提出的方案中的个税改革、增加医疗社保支出、向社保划拨股份等内容就有助于改善收入分配。但是，我们的方案没有强调农村土地产权制度的改革，主要是因为短期内难以形成共识，其实际效果也尚难判断。
第二，“国有企业改革”，如果指的是私有化，恐怕几年之内在意识形态和操作层面都难以形成共识。意识形态层次的争论包括社会主义市场经济是否一定要以国有经济为主导，国有企业是否一定要在战略行业保持控制力，哪些行业是真正的战略行业，保证国家安全是否一定要求国有企业的直接参与等等。操作层面上的问题包括是否有必要保持中组部任命主要国企领导的体制，主要国有企业的经营者激励机制是否应该市场化等等。在这些问题难以突破的前提下，最顺乎民意的渐进方案就应该是启动将部分国企股份划拨到社保的改革。从意识形态来看，由于社保属“全民”，划拨并没有改变国企的“国有”性质；从改革的动力来看，划拨社保有助于解决关系所有老百姓民生的养老金缺口问题，因此将得到广泛支持；从短中期经济效果来看，由于这些国企的部分股息分红将交给社保，可以抑制低效和过度投资的冲动；从长期效果来看，这项改革有助于缓解财政面临的巨大压力。
第三，反垄断和减少政府审批。在一些主要行业国有企业占据了垄断的地位，而各种政府审批制度则强化了这种垄断地位，导致了资源使用效率的下降，增加了收入分配不公和腐败等问题。但是， 也必须看到，反垄断和减少政府审批并非在短期内能一蹴而就、效果十分明显的改革。多数国企主导的行业（包括石油、电力、铁路、电讯、港口、其他基础设施）已经形成自然垄断，民营企业进行“绿地投资”（如投资建设新的电信、铁路等基础设施）因成本巨大、没有足够的市场需求而空间不大。另外，许多迹象表明，一些基础设施（如水、电、气、铁路等）行业由于价格管制，投资回报率偏低，即使放开管制，民营企业也不愿意进入。我们的观点是，在今后几年，确实应该取消对非国有企业的歧视性审批制度，这些改革在部分行业（如医疗、中小金融机构等领域）也会有效果，但却不能期盼由此就能快速、全面扭转国进民退的格局。更有意义的改革应该是国有企业主动退出一些领域（但如上所述，这项改革还需时日）和完成资源价格改革（这正是我们提出的价财税改革的一个重要部分），如此才能实质性地改变国企低效垄断的局面。
第四，农村土地制度改革。土地是极为重要的生产要素，只有这个领域的市场化改革取得实质性进展，才能全面建成市场配置资源的经济体制。目前的土地产权和管理制度的弊端很多，造成了大量农村征地补偿纠纷；地方政府过度依赖卖地收入，形成了推高地价和房价的冲动；土地转让过程中的权钱交易等腐败问题层出不穷。但是，目前对问题的症结所在还有很大争议，观点分别针对能否突破18亿亩耕地红线、农村土地产权能否私有化、30年使用权能否延长、土地指标能否“交易”、能否允许土地市场抵押融资等，估计几年之内对这些问题都难以形成共识。我们建议，就农村土地制度，在今后几年应该允许更多的改革试验，尤其是在推动土地流转方面。在容易形成共识的部分领域——如较大幅度提高工业用地的价格以抑制企业圈地的冲——则应及时启动改革。
第五，营改增、房产税等。“营改增”是我们所提出的价财税配套改革方案的一个组成部分，确实能起到推动产业分工、支持服务业发展的作用。但营改增仅仅是减少结构扭曲的许多制度改革之一，缺乏推动全局的力度，必须与其他改革一起作为一个组合推出。关于房产税，主要的争议在于土地供给是否比房产税对抑制房价更重要，这个税种是否真正能够抑制房价上涨，交易税和按揭首付比率在抑制地产泡沫方面是否比房产税更简单和效果更好，如何处理在高地价区域低收入居民的房产，在土地所有权缺失的条件下能否征收房地产税，对已经包含很高土地交易成本的房产如何处理，地方政府是否有积极性推动房地产税等等。重庆和上海的试点已经两年多，效果并不明显，看来这些争议在几年之内也难以得到解决。我们的看法是，应该继续鼓励若干不同类型的试点，但对三年内依靠房地产税来全面解决地产泡沫的问题不能寄予太大的希望。
综上所述，中期改革突破口的选择需要考虑：1）在建立市场配置资源的体制和划清政府与市场边界方面是否有实质性的意义；2）几年内是否能够有较大规模启动的可能性；3）几年内是否有改善经济结构和收入分配的实际效果。比较其他可能的“突破口”，以价财税改革为主的方案更符合这些条件。
下篇：建立超部门的改革委员会，加快改革步伐
从宏观条件和民意基础这两个方面来看，今后几年内，各种内、外因素和条件为改革提供了一个难得的窗口期，我们应紧紧抓住这一重大改革机遇。举例来说：
1.要求改善收入分配状况的民意为财税体制改革提供了机遇。近年来收入分配恶化导致的社会压力对改善收入分配的各种财税改革（如个税改革、财政支出、养老金改革）提供了民意基础。老百姓对腐败的深恶痛绝是提高官员财产与收入透明度和财政透明度，以及取消所有预算外收费的重要推动力。
2.目前的汇率走势为开放资本项目、增加人民币弹性提供了机遇。目前人民币汇率升值的压力明显减小，对开放资本项目、增加汇率弹性的改革创造了多年不遇的机会。以前，人民币每年升值幅度为4％－7％，一旦开放资本项目，减少对外汇市场的干预，就可能出现大规模的“热钱”流入，人民币就可能大幅飙升。随着贸易顺差的逐步减小和经济增长速度的回落，最近一段时间人民币升值压力和预期明显减弱，要求人民币加大双向波动的呼声也不断提高。这个开放资本项目和增加汇率弹性的窗口机遇不是永久性的。人民币在未来可能会重新面临升值压力，资本项目开放和增强汇率弹性都会因此而增加代价和风险。
3.当前的低通胀环境为资源价格的改革提供了机遇。今年以来，通货膨胀率明显降低，今后一两年内由于经济增长不太可能回到过去的过热状态，所以通货膨胀即使有恢复性上升，估计也很难上升到4％以上，这为理顺资源价格提供了难得的宏观环境。过去，资源价格改革讨论多年，但主要是担心对通胀的影响而没有下决心完成实质性的改革，导致资源价格过低而扭曲经济结构、相关企业长期亏损或微利。如果在今后一两年的温和通胀环境下仍然继续拖延改革，窗口机会有可能丧失。目前，美国和欧洲的量化宽松货币政策虽然由于其实体经济低迷而没有导致全球通胀，但一旦欧美经济复苏，其量化宽松货币政策所埋下的全球通胀的后果就会显现，中国也难以独善其身。届时再进行资源价格改革，宏观环境将更加艰难。
目前，许多改革方案的出台依赖于行政主管部门，难以形成对改革的紧迫感，因为改革往往会涉及到弱化这些部门的权力和官员的利益。因此，在改革的讨论中，经常会冒出许多技术性的困难、阻力和风险，让决策者无所适从，改革因此被搁置或推迟。
举例来说，在推进利率市场化的讨论中，曾经有许多关于国有企业和银行缺乏硬约束而会导致利率市场化后没有效果或过度竞争的担心，也有人担心银行利差下降将导致银行业危机。但去年6月以来的利率市场化推开后的实际情况表明，多数担心都是过虑了，即使最担心利差下降的商业银行也接受了改革。相对来说，其他改革涉及的部门和企业利益更多、更复杂，改革就更不是一两个部门可以推得动的。比如，资源价格改革涉及到宏观稳定（对CPI的担心）、用户利益（提价后工业、居民和农民是否能够承受）、生产企业（利润是否能合理化）、财政部门（是否需要对受损行业和用户提供补贴）等等。再比如，提高和开征资源税、环境税、房产税等必然导致相关企业、代表这些企业利益的部门和持有许多房地产物业的利益集团反对。如果所有这些改革都要在部门、地方、企业的认识一致的基础上才能形成方案，那就会贻误改革。这是因为，这些改革方案设计的参与者本身不完全是改革的短期受益者，而改革的受益者过于分散（如收入分配的改善）而难以形成对决策的影响力，特别是有些改革事关长远利益（如可持续发展是惠及后代）而极易被漠视，因此在讨论中几乎没有代言人。结果是，阻碍改革的各种托词往往占上风，导致改革的停滞不前。
我们建议，改革的总体方案应该由充分理解改革的战略意义、把握改革全局并超越部门利益的机构（可称为“改革委员会”）来设计并监督执行。这个机构直接对最高决策者负责。相关部门只参与讨论但不作为提出方案的主体。改革委员会应充分吸纳民间、学术界和专业领域的人才和思想，对改革方案的讨论不预设前提，解放思想，真正做到集思广益。在改革方案形成并付诸实施后，改革委员会应监督执行。
设立“改革委员会”的最大好处，是为国家和民众的长远利益确立一个有真正影响力的代表者，改变以往无人牵头，从而过分依赖各方利益协调来形成改革方案的运作机制。这个委员会的目标应该是研究和提出对国家长远发展最有利的改革方案，弱化对短期经济利益的考量，排除和屏蔽代表具体部门、地方、企业和其他特殊利益群体对改革的干扰和阻力，帮助最高决策层提高决策效率和执行力，抓住今后几年的机遇期，实质性地加快改革。
我们认为，抓住机遇，适时启动此轮改革，不仅在于为中国经济进入新阶段的持续发展提供体制依托，而且有助于为后续改革奠定基础，从而使中国经济体制改革仍沿着渐进的方式平稳深化。在这一持续深化的进程中，改革释放的制度活力将稳步把中国经济的发展导入健康的轨道上，缓解并防范因失衡而可能造成经济的大起大落和或因社会矛盾尖锐而可能引发社会不稳定，为中华民族的伟大复兴夯实根基。
本文来源《财经》杂志 2013-02-17
课题组由秦晓、马骏、曹远征三人组成，吴敬琏、周小川、贾康、汪涛、许善达、李剑阁、肖明智、黄益平、哈继铭、周其仁等对本课题的内容提供了意见和部分素材
改革释放的制度活力将稳步把中国经济的发展导入健康的轨道，缓解并防范因失衡而可能造成经济的大起大落和因社会矛盾尖锐而可能引发的社会不稳定
本课题提出一个价格、财政、税收配套的中期改革方案，为深化中国经济体制改革（下文简称改革）、应对“新时期”的挑战提供政策选择。
上篇：重新凝聚改革共识
自1978年开始的中国经济高速增长已经持续了33年。促成这一高速增长的基础性原因有四：
首先，工业化和城镇化本身所代表的潜在增长能力。一如许多其他发展中国家，从传统的农业经济转向现代工业经济，伴随着这一转变，呈现出经济起飞，其经济增长速度会快于其他阶段；其次，市场经济取向的经济体制改革使工业化和城镇化的潜在增长能力变为现实。改革前，中国虽有经济增长的潜力，但囿于高度集中的传统计划经济体制的束缚，潜力未得到充分地发挥。而改革解放了生产力，潜在的增长能力变为现实的增长表现；第三，对外开放使中国经济融入世界经济，分享了世界经济增长的红利。特别是上世纪90年代后，随着经济全球化的进程，世界经济持续以较快的速度增长，为中国经济提供了更大的外部需求，使中国工业化所提供的供给能力得以及时快速地实现；第四，人口红利的充分释放。过去30年，我们劳动力扩张了近2亿人口，几乎无限的劳动力供给大大降低了抚养率，加速了人均产出的增长；也使得工资增长远低于名义GDP增长，为我国出口产品在全球市场上获得竞争力提供了巨大优势。
在上述四个原因中，经济体制改革是最为根本的原因。由于改革，使工业化和城镇化的潜力得以发挥；由于改革，使经济体制开始与世界经济接轨，使中国的工业化和城镇化得以在全球化过程中加速实现。中国既成为了世界经济第二大经济体，也成为了世界范围内经济开放程度最高的大国之一。
一、现行增长模式不可持续
2008年爆发的全球金融危机，至今已延续了四年，但尚未看到尽头。这表明这场危机不是通常意义上的周期性衰退，而是世界经济深刻的结构调整。尽管中国不是危机的重灾区，但作为一个开放程度最高的经济大国，也难以独善其身。自上世纪90年代开始，出口已成为中国经济高速增长的重要支柱，其占GDP的比重一度达到35％。全球金融危机后出口增速不断下滑，并呈加速趋势。而金融危机的长期化以及随之而来的全球经济“再平衡”，既意味着国际需求的相对缩小，更意味着中国的出口将受到买方和卖方经济体国际收支双向平衡的制约。中国出口再难呈现高速增长的局面。事实上，2008年底和2009年初的经济大幅下行主要是由出口下滑所肇始，2011年起的又一轮下行也与出口再次减速相关。
在世界经济发生重大变化的同时，长期以来支撑中国经济增长的内部增长动力也开始明显弱化，表现为：
1.中国的工业化已进入中后期。自上世纪90年代中期，中国经济进入重化工业阶段，并一再呈现加速态势，不仅在GDP中第二产业比重持续上升，而且主要工业产能也位居世界前列。这充分得益于经济的全球化，使中国低成本工业，尤其是制造业优势纳入到全球纵向分工的产业链中。而世界经济低迷的长期化，意味着这种以世界需求为市场，依赖廉价要素投入，以规模效应取胜，不断增加产能的出口导向型增长方式已走到了尽头，许多相关行业开始出现大规模产能过剩。
2.中国社会老龄化已悄然来临，长期以来经济发展享受的“人口红利”开始耗竭。中国劳动年龄人口增长到2015年将达到拐点，之后转为负增长；届时中国65岁以上老人占人口比重将接近10％，抚养比开始上升，而储蓄率将开始下降，从长期看投资能力会持续弱化。这不仅意味着依靠投资来消化过剩产能难以为继，而且也意味着投资驱动型增长方式开始终结。
3.资源和环境的瓶颈约束更为凸显。1993年中国转为石油净进口，18年后的2011年中国石油进口达到石油消耗量的56％。与此同时，中国的水污染、空气污染仍未有好转的趋势，环境容量日益缩小。根据世界银行《世界发展指标2011》的数据，以PM10为指标衡量空气污染，在全世界所有大城市（按照人口衡量），污染最重的20个城市中有12个是中国的。这意味着这种资源耗费型、环境破坏型的增长方式已难以持续。
以上这些基础性因素的重大变化，对中国经济的供给面和需求面将会产生深刻的影响。从供给面看，高储蓄提供的充裕廉价资本、农民工提供的充沛低成本劳动力、廉价的自然资源等均已达到极限；从需求方面看，发达国家的财政紧缩、国际收支平衡、家庭的“去杠杆化”等世界经济再平衡的持续，将使中国经济的外部需求相对缩小；由于中国老龄化带来的对房地产等投资需求的弱化也将逐步体现为内需的减速。
中国现行经济增长方式所面临的困境，除了体现在上述将导致增长减速的因素之外，更令人担心的是由于结构失衡、公平性缺少导致的不可持续性。
1.在经济方面，增长的质量低且结构失衡。增长主要依赖要素投入而不是全要素生产率（TFP）的提高。能耗、材耗过高，环境使用过度。经济增长过重依赖投资和出口而居民消费严重不足（仅占GDP的35％）。农业落后，服务业发展缓慢。国际收支持续“双顺差”，造成货币供应过剩，并加重通货膨胀压力。城乡和地区发展不平衡。历史和其他国家的经验证明，这些结构性的失调，如果持续恶化下去，有可能会造成环保危机、产能过剩危机、银行资产质量危机、汇率危机和宏观经济的大幅波动。
造成经济增长质量低和结构失衡的主要原因是价财税方面的体制弊端导
致的对价格信号的扭曲。比如，政府将资源和环境价格人为地压得过低，导致对资源环境的过度消耗；政府通过管制将利率压得过低，导致投资过度和产能过剩；由于汇率缺乏弹性和资本项目管制，使得汇率低于均衡水平，导致经济过度依赖出口；以生产性企业的增值税为主，而个税占很小比重的税收体制使得地方政府过度追求生产性的投资；国有企业基本不向财政或社保上缴股息红利的体制也纵容了企业的过度投资；地方政府财政不透明，使得其可以通过融资平台等方式不计成本和长期后果地进行大规模投资。
2.居民收入差距不断拉大，社会公平、公正缺失。以投资为主的经济结构决定了其初次分配更偏向于资本而不利于劳动。在企业利润快速上升的同时，工资上升缓慢，资本与劳动的收入差距持续扩大；与此同时，财政支出（包括基金预算在内）中投资比重过大，而医疗、社保、教育等民生开支不足，税收调节机制很弱，致使二次分配调节收入差距功能未充分发挥。而为支持这种投资型财政开支，地方政府又不得不用税外设费、批租土地等手段来获取额外收入，进一步加重了社会公平和公正的缺失。腐败和垄断等许多与社会政治体制相关的因素则在更深层次上导致了机会不均等，使仅利用二次分配调整机制的效果相当有限。这些公平性缺失的问题，如果不能通过改革得到有效地解决，将成为社会稳定的最大威胁。没有社会稳定，经济发展的可持续性就更无从谈起。
二、凝聚关于改革的必要性和目的的新共识
当下关于中国经济发展是否进入了一个“新时期”在学界存在争议。一些学者将争议聚焦在经济增长的速度上。他们认为工业化、城镇化和全球经济一体化的进程，中国的劳动力成本比较优势、后发优势，政府对产业升级的特殊功能可以使中国在未来的20年或更长时期保持相对高的增长速度，如8％或以上。这些观点所隐含的意义是，现行的经济增长方式仍然可以维持，而不必进行实质性的调整。如果需要改革，也是修补性的、微调式的。
我们认为，维持较高的经济增长速度固然重要，但更重要的是经济增长的质量、可持续性和包容性。现行的经济增长方式不仅因要素投入巨大、资源环境耗费严重、经济结构扭曲而代价沉重，而且更为严重的是，因分配不公而威胁着社会稳定，使其丧失了可持续的社会条件。退一万步来讲，即使现行增长方式可以维持GDP的增长速度，但如果不能显著改善民众的福利及其分配的公正性，也就丧失了经济增长的根本意义。
更应该看到，如果不改革，经济结构扭曲和收入分配恶化有其自我强化的趋势。造成资源过度消耗和经济结构扭曲的一个重要原因是政府对各种要素（包括土地、资金、自然资源、各种许可）的价格管制和低价要素的分配权，而要素价格过低（低于市场均衡价格）必然导致寻租和腐败。寻租和腐败的机会导致了利益集团的形成，而利益集团又反过来以各种冠冕堂皇的借口和理由（如保护国家利益、保护消费者利益等）来强化对经济的管制和对资源的分配权。另外，腐败的利益集团对低价资源的控制已经成为收入分配恶化的重要原因之一，也是老百姓最为痛恨的原因。
关于“新时期”速度或制度的争论反映出在改革的必要性、改革的目的上需要凝聚更广泛的社会共识。我们认为共识的要点是：
1.改革、开放的内在逻辑和终极指向是建立一个现代社会。市场机制是现代社会的一个重要组成部分，它的基本特征是市场供求决定价格，从而引导资源配置。但建立市场价格体系需要解除一系列不必要的价格管制，需要法治、产权保护、信息公开透明，需要政府与市场的边界明确划分。
2.现行的政府管制并主导经济发展的体制安排是渐进式改革中的过渡性体制安排，其弊端已经明显大于优势。这一安排在启动市场化改革、推进工业化进程中曾发挥了积极的作用。但随着市场化的深入发展，这种体制安排对价格、交易的管制扭曲了资源配置，导致了一系列结构失衡，抑制了市场活力，而政府投资挤占了资源并妨碍了创新。权力介入市场，成为当下中国政治、经济、社会、环境领域诸多弊端的根源，并威胁着社会稳定。
3.传统经济增长模式的不可持续预示着中国经济发展进入一个“新时期”， 需要通过改革挖掘新的增长动力，转换增长方式。为此，在“新时期”应把质量、均衡、绿色、公平作为体制建设有效性的标准。
4.新一轮经济体制改革的核心是界定政府与市场的功能，重点转变政府职能，即从一个管制、主导经济活动的政府转变为一个向社会提供公共产品（包括有形和无形）的服务型政府。政府职能转变应从（要素）价格、财政、税收的改革入手，因为价、财、税是政府管理的主要公共资源，也是政府调整经济结构、调节社会收入分配的主要政策工具，是界定政府与市场功能的关键所在。
5.改革不仅是个理念问题，也是利益格局的调整。现代社会是一个多元的利益结构，改革的成果应使大多数人获利，同时兼顾少数人的利益，使改革的成本可以承受，改革的风险可以控制。中国当下改革的阻力主要来自于在政府主导经济体制下形成了权力介入市场并由此形成的特殊利益。对此，社会精英的责任和民众的呼声是必要的，他们可以凝聚话语的力量，但政治家的改革意愿和决心在转型的关键时期更为重要。
6.改革需要总体设计并组织实施。应该由一个充分理解改革的战略意义、超越部门利益的“改革委员会”来负责改革的总体设计和监督执行，直接对最高决策者负责。相关政府部门只参与讨论，但不作为提出方案的主体。这样才能客观地辨明改革的好处和成本，排除行政阻力，实质性地推进改革。
中篇：以价财税配套改革为当前经济体制改革的突破口
经济体制改革的目标是建立一个可以支持经济可持续发展、社会公平公正、环境生态良好的社会主义市场经济体制。
一、改革的长期和中期目标
从中国经济体制改革的历史经验看，这一长期目标是通过一系列前后衔接的阶段性目标滚动实现的，即通过实施一系列中期目标来最终达到长期目标。在这一动态过程的每一阶段，改革目标是有限的，是过渡性的。它是在长期目标引导下，立足于现行体制，根据现阶段经济社会发展实际需要而选定的。既要实质性推进政策，又不脱离实际，并且能为下阶段的改革奠定基础。
我们认为，在今后几年中，改革的中期目标应该包括：
1.建立一个由供求关系为基础的市场价格体系，让市场机制充分发挥配置资源的基础性作用。实现这些目标的标志就是政府不再管制一系列金融和实体经济资源（如利率、汇率、成品油、天然气、电、水）的价格。
2.建立一个以公共服务均等化为目标的政府配置财政资源的体制，提供公平公正的创业、就业、社会保障和收入分配体系，创造和维持良好的生态环境。实现公共服务均等化的一个具体标志就是不论户籍和家庭背景，居民都应该享有同样的教育、医疗、养老、住房、就业和创业的公平机会。
实现中期目标需要实施一系列具体的改革，其中价财税改革可作为突破口。理由是：
1.只有进一步完善市场价格体系形成机制，才能有利于消除经济结构扭曲。比如，利率市场化，资金价格才能合理化，过度投资的倾向才会得到遏制；资源价格市场化，才能避免对资源环境的过度破坏；汇率市场化，出口导向型的经济结构才会得到有效地调整；另外，经济结构的再平衡还要求纠正财税政策和制度对投资、资源消耗的过度激励和对服务业的重复征税。
2.只有通过公共部门支出改革和税收改革，才能缓解收入和财富分配差距的扩大，促进社会和谐。具体来说，树立公共财政目标，才能促使政府职能由经济建设转为公共服务，遏制权力介入市场而造成的经济机会不均等。只有进行税制改革，才能发挥调节收入分配的作用，促进共同富裕。
我们认为，选择价财税作为新时期改革的突破口不仅是必要的，而且是迫切的，因为其指向是当前经济社会的突出问题，并受到广泛的关注，因此容易形成改革共识。
二、十二项改革建议
我们建议，在“十二五”规划余下的三年内应基本完成要素价格市场化改革和财税体制改革。其主要内容为：第一，要素价格市场化改革。完成资源价格改革、利率改革、汇率改革和资本项目的基本可兑换。第二，财政支出、预算和国有资产管理体制改革。包括提高财政对社会保障、医疗、教育和节能环保支出占GDP比重，降低包括“三公”消费在内的其他财政支出占GDP的比重；建立全口径财政预算体制，发展地方政府债市场，提高政府预算透明度，启动向社保系统划拨国有股份的改革。第三，税制改革。推进增值税改革、个人所得税改革、提高资源税率、开征环境税、降低进口环节税率、降低小微企业税负。
这些改革的目的是改善经济结构和收入分配方式、防范风险、遏制腐败。在经济结构方面，这些改革将提高消费占GDP的比重，提高服务业增加值占GDP的比重，降低投资和净出口占GDP的比重。在收入分配方面，这些改革将在一定程度上提高低收入人群收入占总收入的比重，缩小城乡收入差距。在防范风险方面，这些改革将可为弥补未来养老金缺口提供制度准备，降低政府债务所面临的长期风险，缓解经济增长对资源和环境的过度压力。与此同时，降低“三公”消费、配合个税改革公开官员财产和收入、实现全口径透明预算体系等都将有助于从制度上预防腐败。
具体来说，我们建议在三年内基本完成如下十二项改革：
（一）资源价格改革。基本完成资源价格体系改革，形成资源的均衡市场价格，从而将电力、成品油、供水和天然气上游行业的净资产回报率提高到合理水平，保证这些行业的回报率长期基本稳定；全面实行水电气梯级的价格制度及收费标准。
（二）利率改革。在建立存款保险体制的基础上，继续扩大存贷款浮动范围，争取在三年期末取消存贷款基准利率，实现货币政策中介目标从货币供应量向基准政策利率（如隔夜利率）的转轨；尽快出台小额放贷人条例，在此基础上鼓励中小金融机构的发展，在改善小微企业融资方面取得实质性进展。
（三）汇率改革和资本项目开放。允许市场供求在更大程度上决定汇率走势，将汇率弹性提高1倍至2倍（比如，将年化的日均波幅从目前的2％左右提高到5％左右），通过放松对个人和企业外汇管制、扩大QFII和银行间债券市场的对外开放、扩大跨境人民币资本流动渠道等措施实现人民币在资本项下基本可兑换。
（四）显著提高财政对教育、医疗、社会保障和节能环保支出占GDP比重。
（五）降低包括“三公”消费在内的其他财政支出占GDP的比重。推进公车制度改革，严格规范差旅费、公款宴请和送礼标准，规范和降低退休干部待遇（医疗、用车、差旅等）。
（六）间接税改革。除银行保险（由于进项税额难以确认）和房地产（考虑到抑制房价的需要）等个别行业之外，在其他目前实行营业税的服务行业全面完成“营改增”改革；将银行保险业的营业税税率由目前的5％降低到4％。
（七）资源环保税改革。提高资源税率、开征环保税，提高资源和环保税费收入占GDP的比重。
（八）个税改革。保持目前3500元的个人所得税制起征点，以逐步提高个人所得税的覆盖率。将目前7种税率减少到5种，最高税率从目前的45％降低到35％。从高收入人群和高级公务员（处级干部以上）开始启动综合个人所得税的试点，综合征收项目包括工资薪金、经营所得、劳务报酬、财产租赁所得、财产转让所得、利息、股息等；并以此为契机，要求政府高级官员公布财产和各种收入，实质性地建立起一项防止腐败的重要制度约束。
（九）进口环节税改革。降低包括进口关税和消费税在内的进口环节税率。
（十）向社保体系划拨国企股份。在三年内划拨20％－30％的政府持有的上市国有企业股份到社保体系，让划拨后股份的股息红利成为社保的一项可持续的收入来源，为今后更大规模的划拨和推动国有资本社会化改革提供经验。
（十一）建立全口径财政预算，控制宏观税负，提高财政透明度。建立全口径财政预算，由各级人大审议批准包括一般财政预算、政府性基金预算、完整的国有企业资本经营预算在内的公共预算。彻底清理所有未纳入预算的各种体制外收费，公布在三年内（2013年-2015年）将这些收费纳入预算或取消这些收费的时间表。三年过渡期结束之时，在人大批准的预算之外的所有收费都将成为非法而被取缔。通过取缔预算外非法收入，降低全口径的财政收入规模占GDP的比重，同时从制度上减少官员腐败的机会。
（十二）推动地方债市场发展。应允许更多的地方政府自主发行地方政府债，建立地方政府债市场，利用市场机制提高地方财政透明度和对地方政府资本开支的约束。
三、价财税改革的成本和阻力较小，改革效益较为明显
将价财税作为今后几年改革突破口的一个重要理由是，其中多数改革在技术准备上相对成熟，阻力较小；如果配套实施，总体成本也不大。
2012年6月，人民银行扩大了存贷款利率的浮动范围，利率市场化迈出了重要的一步。无论从技术设计、具体操作还是对金融业的冲击来看，改革的成本和阻力都远小于以前许多人的估计，而改革的效益明显体现。与利率市场化的情况类似，资源价格改革、汇率市场化、若干税收改革（如营改增）的具体方案都已经讨论多年并有试点经验。具体来说，水价改革已经在几十个城市取得明显进展，可以较快地推广到其他地区；广东、广西的天然气价格改革也取得了积极进展和经验；最近决定取消电煤合同价格的改革也为今后理顺电价提供了基础；“营改增”的改革在各试点地区进展基本顺利，90％以上参与试点企业的实际税负下降，更多的地方纷纷要求加入试点行列。上述事实表明，多数改革措施的技术准备基本到位，改革的客观氛围已经形成。
我们用可计算一般均衡模型的定量估算表明，这些改革如果配合出台，虽然多项改革都可能对某些行业和企业带来一些冲击，但程度有限，对整体经济增长的影响基本上是中性的。比如，资源环境税、资源价格改革、汇率改革、个税改革、减少一般性政府支出等对年均GDP增长略有负面影响，但大都在0.2个百分点之内（三年累计0.5％之内），如果将部分改革获得的额外财政收入用于加大对教育、卫生、社保的投入和补贴“营改增”的改革，则就能对冲前述几项改革对经济增长的负面影响。
这些改革有明显的改善经济结构、收入分配和减少长期风险的好处，是今后几年中“成本收益比”较好的改革选项。我们的定量分析表明，所建议的前十项价财税改革的总体效果（最后两项改革的定量分析较困难，故暂未包括），与基准（不改革）情形相比，到2015年，贸易顺差占GDP比重将减少0.9个百分点，消费占GDP比重将提高1.3个百分点，投资占GDP比重将降低0.4个百分点。对净出口的影响，主要来自汇率改革和进口环节税收下降对净出口的抑制作用和政府对民生支出增加带来的对进口的刺激。消费占GDP比重的提升，主要源自于政府对卫生、教育和社保的投入（直接增加消费），汇率改革（降低国内价格），以及利率改革 (增加居民收入)的结果。投资占GDP比重的下降则主要是资源价格、资源环保税、利率改革和国有企业股份划拨改革的结果。
关于改革对收入分配的影响，我们的定量分析显示，个税改革（包括稳定起征点、启动综合个税试点）、增加教育卫生和社会保障支出、推动城镇化这三项改革对降低基尼系数均有一定的效果。具体来说，我们设想的个税改革可以使全国基尼系数（目前为0.455）下降0.0025，城镇化（假设城镇化率三年内提高3个百分点）可以使全国基尼系数下降0.0028，医疗卫生和社会保障支出的增加可以使全国基尼系数下降约0.0072。三项政策改善基尼系数的效果比较如下图所示。除此之外，虽然定量估算比较困难，但实行水电气梯级价格改革也会有助于改善收入分配。
最后，我们最近完成的《中国国家资产负债表研究》显示，向社保系统划拨国有企业股份的改革可以减少城镇企业养老金累积缺口近30％，将是缓解财政长期面临债务危机风险最重要的改革之一。如果不改革，今后38年内我国城镇企业养老金统筹账户的累计收支缺口将相当于2011年GDP的69％。如果从2012年起逐步将80％的政府持有的国有股份划拨到社保系统，至2050年，所要求的对养老金的财政补贴占GDP的比重从改革前的5.8％将下降至4.6％，38年的累计缺口将从GDP的69％下降至GDP的50％。
四、价财税改革可以为深层次的改革提供“杠杆”
我们认为，从价财税这三类最容易形成共识的改革入手，建立市场化的价格体系，改善经济的结构和收入分配，可为今后深化改革创造条件。
1.以财税改革达到的改善收入分配、遏制腐败的作用将使更多的老百姓享受改革的成果，从而建立继续改革的民意基础。
我们建议的个税改革，提高财政对教育、卫生、社保的支出，实行水、电、气阶梯收费标准，养老金改革等有利于改善收入分配。与此同时，我们建议的个税改革中包括了从高收入人群和高级公务员（处级干部以上）开始启动综合个人所得税的试点内容。我们认为，综合征收项目应该包括工资薪金、经营所得、劳务报酬、财产租赁所得、财产转让所得、利息、股息等，并应该以此为契机，要求政府官员公布财产和收入，实质性地建立起一项防止腐败的重要制度约束。我们建议的财政支出改革中也包括了削减“三公”消费、三年内取消所有预算外收费等内容，这些措施将在遏制腐败性消费的同时起到改善收入分配的效果。这些改革，虽然会面临一些利益集团的阻力，但将证明党和政府对实质性推进收入分配改革、遏制腐败的诚意和公信力，必将取得广大民众的支持，为进一步推动改革奠定民意基础。
2.要素价格市场化的改革，将保证在更多的领域有合理的投资回报率，为真正吸引民营企业入场提供条件。
我们强调推进要素价格改革的重要性，是因为只有在要素价格市场化条件下，民营企业才能获得合理回报，打破国有企业和政府行政垄断才能取得实际的效果。2012年5月13日，国务院发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（新36条）拓宽了民营企业的投资领域、范围和方式，是有十分重要意义的改革。但是，在电力、水、天然气、成品油、铁路、医疗服务等许多领域还存在严格的价格管制，使得投资回报率远低于市场平均回报率，即使对民营企业开放了这些行业，民营企业也没有投资的兴趣。只有在价格改革基本到位之后，许多领域对民营企业的投资开放才有意义。
3.用划拨国有企业股份来“倒逼”国有企业改革。
我们建议及早启动国有股份划拨社保系统的改革。三年内可以考虑先将20％－30％的中央政府持有的上市国有企业的股份划拨到全国社保基金会，积累经验后可以在更大的规模上操作。将国有股份划拨给社保体系，从长期来看，可以避免日后爆发财政债务危机、提高社会保障体系的可持续性。这项改革的另一个重要的意义是，在划拨的同时，国有企业的治理结构和机制改革也会随之启动。唯此才能保证这些企业长期保持较好的盈利增长和为股东（社保体系）提供持续稳定的分红。
社保基金可以考虑委托专业资产管理机构来管理这些股份，并代表大股东向企业派出董事会成员。另外，社保在接受划拨的国有股份之后，将有需要套现的一些增长潜力较弱的企业的股份，用套现的收入投资于其他更有升值潜力的企业股份或其他资产。套现的具体操作方法，除了在交易所市场上出售，还可以通过OTC市场定向拍卖、通过各种衍生工具（比如可交换债券、可转换债券）来实施转让。还可以考虑用ETF （类似于香港的盈富基金）的形式将部分社保持有的国有资产打包挂牌上市，以提升市场的流动性。
上述改革，将会为国有企业的治理结构和机制改革提供前所未有的动力和压力。如果国有企业的治理机制依旧，业绩便不能持续，就会面临着被新股东（社保委托的资产管理公司）“买掉”的压力，管理层也会面临被董事会撤换的风险。即使今后三年启动的仅仅是20％的国有股份的划拨和相应的治理结构和机制的改革，由于其撬动了整个国有企业体制的改革，影响也将是十分深远的。
4.从建立全口径财政预算和发展地方债市场来推动政府改革、增加财政透明度。
我们建议建立全口径的财政预算体制（收入包括一般预算收入、政府性基金预算收入、完整的国有资本经营预算收入、社会保险收入），将部分体制外收入纳入预算，取消所有其他体制外收入，通过改革消灭腐败性收入。这项改革可以达到如下几个目的：1）真正实现全口径的财政透明度，使其全面接受人大的监督，从制度上抑制政府不断扩大自身规模（政府收、支占GDP比重）和过度干预经济的冲动；2）提高预算（可以是社会保险预算）对国有企业上交利润的调节作用，限制国有企业过度投资的能力；3）通过取缔体制外收入来降低广义宏观税负，同时从财政来源上降低发生腐败的机会。从更深层的意义上来说，这项改革为人大真正实行监督政府权力提供必要基础（有了更完整的财政收支的数据和必须获得人大审批的程序），是下一步政治体制改革的重要铺垫。
另外，通过允许更多的地方政府发行地方政府债，建立地方政府债市场。这一方面可以为地方融资平台提供再融资，化解部分银行的不良贷款风险；另一方面也可迫使地方政府提升财政透明度。这是因为，一旦地方债成为投资者的重要投资对象，机构投资者和中介机构（如券商、研究机构等）就作为债权人或债权人的代表会要求地方政府公布资产负债表和与资产负债表相关的财政运行数据。如果某些发债的地方政府拒不提供数据或者作假，投资者就会“用脚投票”，抛售其债券，使其利率飙升，结果是这些地方政府或者被迫支付更高的利息，或者根本无法获得再融资。
多年来，中央、各级人大和公众反复要求地方政府“政务公开”而难以取得实质性进展，由于缺乏监督而导致的腐败问题长期得不到解决。今后几年，应该尝试用“市场机制”（即地方债市场）来推动财政透明度的提高。这项改革将迫使地方政府建立自我约束的机制，从长期来看还可能撬动在地方层面的法治化和政治体制改革。
五、价财税改革与其他“突破口”的关系
在最近的讨论中， 许多专家也提出了一系列其他可能作为“改革突破口”的选项，其中包括城镇化、改善收入分配、国有企业改革、反垄断和减少行政审批、农村土地制度改革、营改增、房产税等。本小节简单说明我们提出的“价财税”改革方案与上述各种“突破口”之间的关系。
第一，“城镇化”和“改善收入分配”本身并非改革的具体内容，而是改革所要达到的部分目标。比如，户籍制度、农村土地产权制度的改革可以在一定程度上加快城镇化的速度，从而提升经济增长的潜力。一些财政支出和税收政策的改革可以帮助缓解收入分配的恶化。我们提出的方案中的个税改革、增加医疗社保支出、向社保划拨股份等内容就有助于改善收入分配。但是，我们的方案没有强调农村土地产权制度的改革，主要是因为短期内难以形成共识，其实际效果也尚难判断。
第二，“国有企业改革”，如果指的是私有化，恐怕几年之内在意识形态和操作层面都难以形成共识。意识形态层次的争论包括社会主义市场经济是否一定要以国有经济为主导，国有企业是否一定要在战略行业保持控制力，哪些行业是真正的战略行业，保证国家安全是否一定要求国有企业的直接参与等等。操作层面上的问题包括是否有必要保持中组部任命主要国企领导的体制，主要国有企业的经营者激励机制是否应该市场化等等。在这些问题难以突破的前提下，最顺乎民意的渐进方案就应该是启动将部分国企股份划拨到社保的改革。从意识形态来看，由于社保属“全民”，划拨并没有改变国企的“国有”性质；从改革的动力来看，划拨社保有助于解决关系所有老百姓民生的养老金缺口问题，因此将得到广泛支持；从短中期经济效果来看，由于这些国企的部分股息分红将交给社保，可以抑制低效和过度投资的冲动；从长期效果来看，这项改革有助于缓解财政面临的巨大压力。
第三，反垄断和减少政府审批。在一些主要行业国有企业占据了垄断的地位，而各种政府审批制度则强化了这种垄断地位，导致了资源使用效率的下降，增加了收入分配不公和腐败等问题。但是， 也必须看到，反垄断和减少政府审批并非在短期内能一蹴而就、效果十分明显的改革。多数国企主导的行业（包括石油、电力、铁路、电讯、港口、其他基础设施）已经形成自然垄断，民营企业进行“绿地投资”（如投资建设新的电信、铁路等基础设施）因成本巨大、没有足够的市场需求而空间不大。另外，许多迹象表明，一些基础设施（如水、电、气、铁路等）行业由于价格管制，投资回报率偏低，即使放开管制，民营企业也不愿意进入。我们的观点是，在今后几年，确实应该取消对非国有企业的歧视性审批制度，这些改革在部分行业（如医疗、中小金融机构等领域）也会有效果，但却不能期盼由此就能快速、全面扭转国进民退的格局。更有意义的改革应该是国有企业主动退出一些领域（但如上所述，这项改革还需时日）和完成资源价格改革（这正是我们提出的价财税改革的一个重要部分），如此才能实质性地改变国企低效垄断的局面。
第四，农村土地制度改革。土地是极为重要的生产要素，只有这个领域的市场化改革取得实质性进展，才能全面建成市场配置资源的经济体制。目前的土地产权和管理制度的弊端很多，造成了大量农村征地补偿纠纷；地方政府过度依赖卖地收入，形成了推高地价和房价的冲动；土地转让过程中的权钱交易等腐败问题层出不穷。但是，目前对问题的症结所在还有很大争议，观点分别针对能否突破18亿亩耕地红线、农村土地产权能否私有化、30年使用权能否延长、土地指标能否“交易”、能否允许土地市场抵押融资等，估计几年之内对这些问题都难以形成共识。我们建议，就农村土地制度，在今后几年应该允许更多的改革试验，尤其是在推动土地流转方面。在容易形成共识的部分领域——如较大幅度提高工业用地的价格以抑制企业圈地的冲——则应及时启动改革。
第五，营改增、房产税等。“营改增”是我们所提出的价财税配套改革方案的一个组成部分，确实能起到推动产业分工、支持服务业发展的作用。但营改增仅仅是减少结构扭曲的许多制度改革之一，缺乏推动全局的力度，必须与其他改革一起作为一个组合推出。关于房产税，主要的争议在于土地供给是否比房产税对抑制房价更重要，这个税种是否真正能够抑制房价上涨，交易税和按揭首付比率在抑制地产泡沫方面是否比房产税更简单和效果更好，如何处理在高地价区域低收入居民的房产，在土地所有权缺失的条件下能否征收房地产税，对已经包含很高土地交易成本的房产如何处理，地方政府是否有积极性推动房地产税等等。重庆和上海的试点已经两年多，效果并不明显，看来这些争议在几年之内也难以得到解决。我们的看法是，应该继续鼓励若干不同类型的试点，但对三年内依靠房地产税来全面解决地产泡沫的问题不能寄予太大的希望。
综上所述，中期改革突破口的选择需要考虑：1）在建立市场配置资源的体制和划清政府与市场边界方面是否有实质性的意义；2）几年内是否能够有较大规模启动的可能性；3）几年内是否有改善经济结构和收入分配的实际效果。比较其他可能的“突破口”，以价财税改革为主的方案更符合这些条件。
下篇：建立超部门的改革委员会，加快改革步伐
从宏观条件和民意基础这两个方面来看，今后几年内，各种内、外因素和条件为改革提供了一个难得的窗口期，我们应紧紧抓住这一重大改革机遇。举例来说：
1.要求改善收入分配状况的民意为财税体制改革提供了机遇。近年来收入分配恶化导致的社会压力对改善收入分配的各种财税改革（如个税改革、财政支出、养老金改革）提供了民意基础。老百姓对腐败的深恶痛绝是提高官员财产与收入透明度和财政透明度，以及取消所有预算外收费的重要推动力。
2.目前的汇率走势为开放资本项目、增加人民币弹性提供了机遇。目前人民币汇率升值的压力明显减小，对开放资本项目、增加汇率弹性的改革创造了多年不遇的机会。以前，人民币每年升值幅度为4％－7％，一旦开放资本项目，减少对外汇市场的干预，就可能出现大规模的“热钱”流入，人民币就可能大幅飙升。随着贸易顺差的逐步减小和经济增长速度的回落，最近一段时间人民币升值压力和预期明显减弱，要求人民币加大双向波动的呼声也不断提高。这个开放资本项目和增加汇率弹性的窗口机遇不是永久性的。人民币在未来可能会重新面临升值压力，资本项目开放和增强汇率弹性都会因此而增加代价和风险。
3.当前的低通胀环境为资源价格的改革提供了机遇。今年以来，通货膨胀率明显降低，今后一两年内由于经济增长不太可能回到过去的过热状态，所以通货膨胀即使有恢复性上升，估计也很难上升到4％以上，这为理顺资源价格提供了难得的宏观环境。过去，资源价格改革讨论多年，但主要是担心对通胀的影响而没有下决心完成实质性的改革，导致资源价格过低而扭曲经济结构、相关企业长期亏损或微利。如果在今后一两年的温和通胀环境下仍然继续拖延改革，窗口机会有可能丧失。目前，美国和欧洲的量化宽松货币政策虽然由于其实体经济低迷而没有导致全球通胀，但一旦欧美经济复苏，其量化宽松货币政策所埋下的全球通胀的后果就会显现，中国也难以独善其身。届时再进行资源价格改革，宏观环境将更加艰难。
目前，许多改革方案的出台依赖于行政主管部门，难以形成对改革的紧迫感，因为改革往往会涉及到弱化这些部门的权力和官员的利益。因此，在改革的讨论中，经常会冒出许多技术性的困难、阻力和风险，让决策者无所适从，改革因此被搁置或推迟。
举例来说，在推进利率市场化的讨论中，曾经有许多关于国有企业和银行缺乏硬约束而会导致利率市场化后没有效果或过度竞争的担心，也有人担心银行利差下降将导致银行业危机。但去年6月以来的利率市场化推开后的实际情况表明，多数担心都是过虑了，即使最担心利差下降的商业银行也接受了改革。相对来说，其他改革涉及的部门和企业利益更多、更复杂，改革就更不是一两个部门可以推得动的。比如，资源价格改革涉及到宏观稳定（对CPI的担心）、用户利益（提价后工业、居民和农民是否能够承受）、生产企业（利润是否能合理化）、财政部门（是否需要对受损行业和用户提供补贴）等等。再比如，提高和开征资源税、环境税、房产税等必然导致相关企业、代表这些企业利益的部门和持有许多房地产物业的利益集团反对。如果所有这些改革都要在部门、地方、企业的认识一致的基础上才能形成方案，那就会贻误改革。这是因为，这些改革方案设计的参与者本身不完全是改革的短期受益者，而改革的受益者过于分散（如收入分配的改善）而难以形成对决策的影响力，特别是有些改革事关长远利益（如可持续发展是惠及后代）而极易被漠视，因此在讨论中几乎没有代言人。结果是，阻碍改革的各种托词往往占上风，导致改革的停滞不前。
我们建议，改革的总体方案应该由充分理解改革的战略意义、把握改革全局并超越部门利益的机构（可称为“改革委员会”）来设计并监督执行。这个机构直接对最高决策者负责。相关部门只参与讨论但不作为提出方案的主体。改革委员会应充分吸纳民间、学术界和专业领域的人才和思想，对改革方案的讨论不预设前提，解放思想，真正做到集思广益。在改革方案形成并付诸实施后，改革委员会应监督执行。
设立“改革委员会”的最大好处，是为国家和民众的长远利益确立一个有真正影响力的代表者，改变以往无人牵头，从而过分依赖各方利益协调来形成改革方案的运作机制。这个委员会的目标应该是研究和提出对国家长远发展最有利的改革方案，弱化对短期经济利益的考量，排除和屏蔽代表具体部门、地方、企业和其他特殊利益群体对改革的干扰和阻力，帮助最高决策层提高决策效率和执行力，抓住今后几年的机遇期，实质性地加快改革。
我们认为，抓住机遇，适时启动此轮改革，不仅在于为中国经济进入新阶段的持续发展提供体制依托，而且有助于为后续改革奠定基础，从而使中国经济体制改革仍沿着渐进的方式平稳深化。在这一持续深化的进程中，改革释放的制度活力将稳步把中国经济的发展导入健康的轨道上，缓解并防范因失衡而可能造成经济的大起大落和或因社会矛盾尖锐而可能引发社会不稳定，为中华民族的伟大复兴夯实根基。
