发挥电价调节作用 促进电力行业节能减排
黄少中 胡军峰
一、电力行业在节能减排中的地位和作用
（一）电力行业是节能减排的重要领域
改革开放以来，我国经济一直保持快速稳定增长的态势，国内生产总值年均增长率达到9.92%，增速全球第一。但经济增长的同时，能源消耗和污染物排放也急剧增加，给环境带来巨大影响。2010年我国能源消费总量为32.5亿吨标准煤，其中煤炭消耗占了70.0%，非化石能源消耗只占了8.3%。由于煤炭消耗比重过大，我国污染物排放数量巨大。2010年我国化学需氧量排放量为1238.1万吨，二氧化硫排放量为2185.1万吨，都位居世界首位，二氧化碳排放量也位居世界第一。
电力行业作为国民经济发展的重要基础产业，承担着提供稳定可靠电力保障的任务。电力行业的能源消耗主要是煤炭，2010年电力行业发电生产耗用原煤量约16亿吨，占全国煤炭消费总量的50.24%。2010年电力行业二氧化硫和二氧化碳排放占全国的40%左右，氮氧化物排放也占据很大的比重。无论是能源消耗还是气体污染物排放，电力行业都占据重要地位，是我国节能减排的重要领域。
（二）电力行业的节能减排作用重大
我们初步分析，电力行业在节能减排中可以发挥重要作用的领域主要有：
一是提高非化石能源发电比重，降低对化石能源的消耗。据2010年数据测算，可再生能源发电量比重每提高1%，将节约电力行业煤炭消耗1319万吨标准煤，减少二氧化碳排放3654万吨；二是提高发电能效，降低单位发电量煤耗。据2010年数据测算，发电煤耗每降低1克，将节约电力行业煤炭消耗341万吨标准煤，减少二氧化碳排放946万吨；三是降低输配电线损。据2010年数据测算，输配电线损率每降低0.1个百分点，将节约电力行业煤炭消耗133万吨标准煤，减少二氧化碳排放369万吨；四是提高需求侧能源使用效率，减缓电力需求的过快增长。据2010年数据测算，用电量每降低1%，将节约电力行业煤炭消耗1332万吨标准煤，减少二氧化碳排放3689万吨；五是通过技术手段直接减少气体污染物的排放，主要是安装设备脱硫、脱硝。目前电力行业新增煤电机组全部都装有二氧化硫除掉设备，基本解决了二氧化硫排放问题。同时对于未安装脱硫设备的老旧机组积极进行技术改造以安装脱硫设备。2010年安装脱硫设备的煤电机组已经达到86%，据统计测算，该比例每提高1个百分点，将减少二氧化硫排放66万吨。另外为了减少氮氧化物的排放，电力行业也积极在煤电机组安装相应的脱硝设备。2010年安装脱硝设备的煤电机组达到14%。未来将进一步加大比例，促进更多的煤电机组安装脱硝设备。
此外，针对二氧化碳减排，电力行业也已经开始探索相应的技术措施，即燃煤机组碳捕捉及存储技术。目前已经有华能上海石洞口第二电厂等少数示范项目运行，未来将进一步建设更多的示范项目，为减少电力行业二氧化碳排放做更大贡献。
二、电力行业节能减排面临的形势
（一）电力行业节能减排工作成绩显著
电力行业的节能减排工作主要围绕以下几个方面开展。一是高度重视非化石能源的发展，大力推进可再生能源电价和电网接入补贴等优惠政策，同时实施可再生能源电量全额收购政策；二是不断加大小火电关停力度，积极推动大机组替代发电工作，提高电力行业发电能效；三是加强电力需求侧管理，严格控制高耗能企业的盲目发展，推动经济结构调整；四是进一步发挥市场机制的作用，通过发电权交易等方式，促进大机组通过竞争替代高煤耗的能源；五是积极促进科技进步，鼓励企业采用最新的环保技术来实现节能减排。
通过上述各项措施，电力行业节能减排工作成绩显著。一是非化石能源发电量快速增加，由2005年的4538亿千瓦时，增加到2010年的8135亿千瓦时，增长了79.26%，年均增长12.38%，共节约煤炭消耗1.16亿吨标准煤，减少二氧化碳排放3.22亿吨；二是电力行业发电能效不断提高，2010年发电煤耗相比2005年下降31克/千瓦时，共节约煤炭消耗9095万吨标准煤，减少二氧化碳排放2.52亿吨；三是输配电线损不断下降，2010年输配电线损率相比2005年下降0.66个百分点，共节约煤炭消耗755万吨标准煤，减少二氧化碳排放2091万吨；四是二氧化硫排放下降明显，2010年相比2005年电力行业二氧化硫排放下降374万吨，减排贡献率达到102.75%。
（二）电力行业节能减排形势依然严峻
虽然电力行业的节能减排工作取得了很大成绩，为国民经济发展做出了重大贡献，但从全国节能减排的情况来看，形势依然严峻，责任依然重大。
一是我国经济仍将快速增长，对电力行业保障能力提出更高要求。预计到2020年我国国内生产总值将比2010年增加120%以上，对电力的需求也将翻一番左右，全社会用电量将达到8万亿千瓦时的水平。巨大的电力需求导致电力行业为实现节能减排需要付出更多的努力，承担更大的压力。
二是电力行业以煤为主的电源结构还将保持较长一段时期，节能减排任务艰巨。虽然电力行业大力促进可再生等非化石能源的发展，努力调整电源结构，但受资源限制，以及可再生能源发电本身随机性、间歇性、不可调峰性等特征的影响，电力行业在未来相当长的时间里仍将保持以煤为主的电源结构。根据预测，2020年电力行业总装机容量可能达到17.2亿千瓦左右，其中火电装机容量可能达到11.5亿千瓦，占总装机的比重为66.9%。虽然与目前的73.4%相比有所下降，但仍占相当大的比重。为了控制火电厂的污染物排放，电力行业的任务非常艰巨。
三是电力行业通过技术改进促进节能减排虽仍有一定空间，但潜力有限。2010年我国供电煤耗达到333克/千瓦时，已经进入世界先进水平，未来即使继续关停小火电、新建大型高效机组，下降空间也不大，预计2020年可能达到326克/千瓦时的水平，10年下降程度不到10克/千瓦时。线损率改进也面临同样的问题，预计2020年达到6.0%的水平，下降程度0.5个百分点。随着技术改进空间的不断缩小，电力行业通过技术改进节能减排潜力下降，困难日益增加。
四是目前全社会节约用电意识还比较淡薄，存在一定浪费现象。我国国内生产总值不到美国的40%，但是用电量却已经和美国大体持平，电力产出效率低下。小钢铁、小水泥等电力消耗强度较高的企业仍然存在，节约用电、提高用电效率的意识还很淡薄，机关、居民等许多领域还存在用电浪费现象。
三、发挥电价调节作用 促进电力行业节能减排
（一）电价政策在促进电力行业节能减排方面存在的缺陷和不足
1、可再生能源电价政策仍有不足，不利于可再生能源发电大规模发展。一是太阳能发电尚未形成合理的价格机制，上网电价政策不够透明，不利于光伏发电产业的规模化发展；二是现行每千瓦时1-3分的可再生能源发电项目接网工程的补贴标准偏低，影响电网建设的积极性，同时也没有考虑到大型可再生能源发电基地电能远距离输送、送受端电网扩建等因素；三是现行可再生能源附加征收标准较低，难以满足未来可再生能源项目发展的需要；四是目前对于火电、水电等为风电提供各类辅助服务尚无相关考核和经济补偿政策，影响常规水电、火电企业提供辅助服务的积极性。
2、脱硫电价政策有待细化完善，脱硝电价机制仍未建立，不利于电力行业减少污染物排放。目前脱硫电价统一按1.5分/千瓦时执行，没有考虑到燃煤硫分不同等对脱硫成本的影响，导致有些企业脱硫成本无法得到完全补偿，影响了发电企业脱硫的积极性。氮氧化物减排是电力行业所面临的另外一项任务。据环保部测算，到2020年需要新增脱硝容量10.66亿千瓦，共需脱硝投资2328亿元，年运行费用为800亿元/年。这些成本显然需要合理的电价机制进行补偿。但由于脱硝电价政策未能明确，影响电力企业脱硝的积极性。
3、差别电价政策存在缺陷，不利于推动经济结构调整和产业结构升级。一是差别电价政策针对不同的行业征收标准相同，但是在不同的行业效果存在差别，有些行业效果明显，有些行业则效果较差，需要有不同行业的不同差别电价政策；二是高耗能行业技术类型不断更新，落后技术的甄别往往较为迟缓；三是差别电价政策与地方政府经济发展行为存在矛盾，工业基础薄弱、电力供应较为充足的地区常常通过对高耗能企业实施优惠电价政策，抵消差别电价的效果。
4、节能发电调度经济补偿政策细则仍未出台，不利于节能发电调度工作的推广和开展。自从2008年节能发电调度在五个省份开展以来，取得了一定的效果，但由于各试点省份节能发电调度经济补偿具体实施办法尚未出台或不完善，不利于节能发电调度工作的开展和推行。
（二）完善电价政策，发挥电价调节作用，促进电力行业节能减排
1、完善上网电价和电价附加政策，促进可再生能源的发展。一是修改完善可再生能源上网电价的办法规定，按照风能、太阳能、生物质能等可再生能源发电技术特点和各地资源状况，分别制定上网电价和相应的定价办法；二是提高可再生能源发电接网费用标准，对不同规模可再生能源基地，采用不同的标准；三是适当提高可再生能源电价附加征收水平，促进可再生能源可持续发展；四是尽快研究出台可再生能源发展基金管理办法，提高电价附加的使用效率；五是研究建立可再生能源发展的辅助服务补偿机制，对参与调峰的水电、火电机组给予适当补偿；六是建立可再生能源上网电价逐年降低机制，促进可再生能源发电企业不断降低成本和技术创新。
2、完善和出台脱硫、脱硝电价政策，促进电力行业污染物减排。可考虑不同地区燃煤硫分对脱硫成本的影响，对目前的脱硫电价进行细化，对电厂的脱硫成本进行合理补偿，促进电力行业减排二氧化硫的积极性。同时尽快研究制定脱硝电价政策，促进电力行业安装脱硝设备，减排氮氧化物，并对发电企业脱硫脱硝设备运行状态进行严格监管。
3、完善差别电价政策，遏制高耗能行业盲目发展，促进经济结构调整和产业升级。近几年的事实证明，差别电价政策对于抑制高耗能行业的盲目发展具有重要的作用。因此，应在继续坚持差别电价政策的同时，对差别电价政策作进一步完善，包括在不同行业实施不同的差别电价征收标准，对高耗能落后技术进行及时的甄别，加强对差别电价政策的监管，取消各种不合理的电价优惠，以及合理使用差别电价收入，真正用于节能减排和环境治理与修复等。
4、出台和完善节能发电调度经济补偿机制和办法，促进节能发电调度工作的开展。节能发电调度的试点地区要根据国家指导意见的要求和原则，结合各地的实际情况，尽快确定节能发电调度经济补偿机制的实施细则，对电量减发机组进行合理补偿，促进节能发电调度的开展。国家有关部门应加强对试点地区节能发电调度经济补偿工作的跟踪指导。
5、尽快出台居民阶梯电价机制，促进居民合理用电、节约用电。国务院批转的2010年经济体制改革方案中已明确提出，今年要择机实施居民阶梯电价。建议国家有关部门在2010年公布的《关于居民生活用电实行阶梯电价的指导意见(征求意见稿)》基础上，对居民用电成本作更详细的测算，同时考虑各地区居民用电的不同情况，对居民阶梯电价机制作进一步修改和完善并尽快出台，促进居民合理用电、节约用电。
（作者黄少中为国家电监会价格与财务监管部副主任，胡军峰为华北电力大学教师）