Wednesday, May 27th

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增强中央政府职能 投资兴建执政基础设施

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ChangCe Thinktank
若我们能稳定税负,调整税收和支出结构,重构中央和地方财政关系,花大力气搞执政基础设施,政府的执政能力就可以进一步提升,就可以在确保经济平稳发展的基础上,解决迫在眉睫的收入分配不公和污染问题

 

增强中央政府职能 投资兴建执政基础设施

郑新业(长策智库高级研究员,人民大学经济学院教授)

 

一、新时期面临的四大挑战

经过30年的发展,中国的经济规模已经达到了世界第二位。在新的环境下,执政党和政府面临的任务发生了根本性变化。

第一,中国在未来较长时期内仍将以发展经济为第一要务。尽管中国经济规模巨大,但若从人均考虑,中国仍然是一个发展中国家,发展的任务仍然很重。如何进一步提高供给能力,满足人民的物质和精神需求,仍然是党和政府的核心使命。

第二,中国经济受全球化波动的影响越来越明显。经济发展面临的主要问题,从供给不足,转化为总体不足,阶段性过剩。随着中国经济进一步融入全球经济体系,全球其他地区的经济波动越来越容易向中国传递。中国经济波动的幅度越来越大,频率越来越高。如何设计适当的政策工具来预防和治理经济波动成为决策者必须思考和面对的问题。在这样的背景下,财政体制的安排必须考虑预防和治理经济波动的因素。因此,日益严重的经济波动,给执政党和政府带来了极大的挑战。

第三,中国社会中收入分配差距失衡问题日益严重。在30年的快速增长过程中,人民的生活水平普遍提高的同时,由于劳动者自身的禀赋差异,以及劳动力市场、产业政策等因素作用下,中国从一个收入均等的社会演变为一个收入分配高度不均的经济体。根据国家统计局公布的数据,中国最近几年的基尼系数最低的也是0.473。这一数字高于世界的主要经济体。研究表明,严重的收入不平等不仅会引发社会不稳定,也会损害长期经济增长。调查显示,日益严重的收入不平等已经成为民众关心的主要问题,如何缩小收入差距已经成为执政党和政府优先处理的问题。

第四,中国环境污染问题令人堪忧。30年快速发展带来的另外一个负面后果就是严重的环境污染。在全球污染物方面,中国已经超过美国,是造成全球变暖的主要污染物——二氧化碳的最大排放国。在区域排放方面,中国的二氧化硫等废气、废水等的排放都有了迅猛增长。用于污染治理的投资年年攀升,2010年,用于环境保护的投资高达GDP的1.6%。污染也给人民的健康和财产带来严重危害。例如,1975年,城镇地区每十万人的肺癌病人数为12.61人,到了1992和2005年,肺癌病人分别上升到27.5和40.98人。二氧化碳排放快速增长给中国的国际发展环境带来严重的冲击。若不减排,中国面临非常大的国际压力。若减排,对经济增长、就业、出口、财政收入等造成的压力非常大。由此可见,预防和治理污染是新时期执政党和政府必须优先处理的议题。

因此,在新时期,在促进经济增长的同时,政府还需要考虑预防和管理经济波动、改善收入分配以及治理环境污染等。这三个新因素使得在考虑政府收入规模、收入结构、支出规模和支出结构,以及中央和地方之间的财政关系上有了新的权衡。道理很简单,一个促进经济增长的财政体制,对预防和治理经济波动并不有效;同样的逻辑,促进经济增长的税收和支出结构,也不一定有利于收入分配的改善以及污染的治理等。

 

二、当前的制度安排无法应对新挑战

30年前,执政党和政府的任务就是发展壮大经济。新时期的任务更为繁重,在继续发展经济的同时,还要处理益发严重的经济波动、收入分配恶化以及环境污染问题。当前的体制在促进经济增长方面发挥了重要作用,但其收入和支出结构、中央地方财政安排、以及信息收集能力低下等,使得它难以胜任解决其他三项任务。换句话说,要迎接四大挑战,现有安排存在能力低下、动机缺失的问题,必须改革。

1、政府规模较大,增长速度过快,不利于经济增长

政府规模的扩大是双刃剑。一方面,政府规模的扩大,用于基础设施建设、补贴研发的资金更多,从而可以促进经济增长;但另一方面,政府规模的扩张会降低资本和劳动的回报,从而阻碍经济增长。

在过去的一段时间,中国的政府收入一直持续增加。数据显示,政府在2000年的税收、社保资金、预算外资金总计20462.1亿元,占GDP的比重为20.6%。到了2010年,政府筹集了135182.3亿元的公共资金,占GDP的比重已经快速上升到33.7%。从全球角度看,中国的政府规模已经处于较高水平,和OECD国家相比,已经接近OECD的平均值,不仅比韩国、希腊等高,也远超美国、日本、澳大利亚。更为麻烦的是,中国政府收入的年均增长率高达20.9%,而且在可预见的一段时间之内,都会以较高的速度增长。政府财政收入的快速增长引发人们担心税收对经济增长的负面影响。因此,稳定政府规模,以避免税收对经济增长的负面影响是新时期执政党和政府必须应对的课题。

2、现行政府收支结构不合理,不利于波动治理、收入分配和污染治理

中国的税收收入和支出的结构是以“促增长”来安排的。这一安排却不利于政府需要解决的其他三项任务。

在收入一侧,税收收入是宏观调控、收入分配和污染治理的重要工具。和国际上其他国家相比,中国的收入结构以间接税(增值税和营业税)为主,所得税占比重较低,遗产和赠与税缺失。所得税比重过低不利于预防和治理经济波动,不利于收入分配;环境税的缺失不利于治理污染。

在支出一侧,也存在类似的效果。由于标准过低,失业保险在政府支出中的比重过低,难以起到衰退时期帮助失业者,同时稳住消费,防止经济进一步下滑的作用,支出一侧中的“自动稳定器”也难以发挥作用。由此可见,这一安排不利于预防和治理经济波动。类似地,中国的低保标准过低,低保支出占政府支出比重过低,政府无法从支出一侧使低收入者受益,从而实际上“垫高”低收入者的收入。

3、中央地方职能配置不合理,地方政府解决问题的动机不强

通过将税率、税基以及税收减免的决定权上收到中央政府,有效地解决了地方竞争引发的税收流失问题,1994年改革形成的现行体制,在动员、筹集公共资金方面卓有成效。在支出方面,中央政府基本上保持了一个政策制定者的角色。除国防之外的公共服务基本都由地方政府提供,甚至发放护照、给外国人办理绿卡之类的事务都交由地方政府负责。由于收入上移,支出责任下放,中国和地方之间的财政关系主要由“中央政府制定决策”、“巨额转移支付”,以及“社会保障自收自支”构成。这样的安排对经济波动的预防治理、收入分配改善以及污染控制都带来了负面影响。就预防和治理经济波动而言,中央地方间的财政关系是造成自动稳定器作用甚微的第二个重要原因。

就解决收入不平等而言,所得税地方政府征收,失业保险、低保等由地方政府负责这样的安排严重制约了地方政府限制高收入者的收入——“限高”和提高低收入者的收入——“垫低”的能力。由于担心企业和人才移动到临近地区,地方政府在所得税上的征税努力程度会大打折扣。因此,地方政府在对高收入者“限高”方面缺少动机。在“垫低”方面,由于一个城市内部存在人口流动,县级政府不愿意提高本地的福利水准,以避免人口流入本地来追求较高的福利标准。这样,政府解决收入分配问题的能力就被大大削弱。

现行的安排也是污染治理不力的原因之一。现行的制度安排中,污染治理职能赋予地方政府。这样的安排会导致地方政府竞相降低标准和执法强度。由于污染标准高低和治污强度直接影响企业的产量和利润,产量下降、利润减少,本地政府分得的税收收入也相应减少。不仅如此,企业利益受损,会有离开本地的想法。因此,各个地方政府有降低标准和执法力度,扩大本地企业产量、吸引外地企业进入的动机。另外,在一些上下游地方,治理污染的成本由本地承担,好处却是下游地区,上游地区政府少有动机去治理污染。

另外,现行安排中,社保体系由地方政府负责。这一安排对劳动力市场的有效运转,养老体系的可持续发展,以及地区差异都产生了严重的负面影响。

4、核心执政基础设施匮乏

和任何机构以及组织一样,党和政府治理国家,为民众提供公共服务也需要适当的工具和基础设施。新时期的各项挑战和任务中,收入分配和污染治理等都需要功能强大的基础设施。

在收入分配方面,要搞好收入分配,一方面需要“限高”,就需要有高收入者的收入和财产信息。另一方面,还需要“垫低”,这就需要识别真正的低收入者,也需要掌握人们的收入和财产信息,并据此甄别需要救助的人群。发达国家中,政府的二次分配是收入分配改善的主要因素。各国也因此投入巨资来建设本国的公民收入和财产信息系统,并强制金融机构和权利登记机构向财税机关开放其信息。美国自1935年建立了覆盖全国的社保体系之后,就催生了政府投资建设美国的社会保障号码(Social Security Number)。二战后,美国政府依靠个人所得税和社会福利项目来解决其不平等问题。公民的收入和财产信息都和社保号挂钩。政府机构进一步得到授权使用相关信息来征税,并甄别富人和穷人。“社保号”这一基础设施,以及相应的授权大大提高了美国政府的筹资能力和解决收入不平等的能力。反观中国,收入和财产信息的缺失,以及财税机关缺少授权等因素,不仅造成税收流失,更是政府无法改善收入分配的主要原因。

另外一个造成收入分配改善困难的原因是政府缺少工具。在收入一侧,中国没有“遗产与赠与税”。多数经济体中,这一税种是解决代际财产转移的主要工具。“富二代”的存在,一定程度上是政府改善收入分配成效不彰的产物。在支出一侧,中国缺少对贫困家庭,尤其是贫困儿童的专项安排。儿童得不到足够的营养和教育。因此,“穷二代”的存在,也是政府改善收入分配不彰的产物。

在污染治理方面,由于政府没有污染源方面的信息监督系统。因而,难以有效地监管企业的污染行为。

 

三、控制总量、优化结构、增加中央政府职能、投资执政基础设施

总体而言,中国的公共部门在过去30年中对经济增长起到了支撑作用。以增值税为主体的税收在筹集公共资金的同时,对资本形成、劳动供给造成的扭曲作用较小;而基建投资占较大份额的公共支出给经济增长提供了强劲的支持。但是,税收收入和支出中具有自动稳定器功能的所得税,和失业保险等所占比重较小,现有的财政体制对预防和治理经济波动所起作用有限。在收入分配方面,具有降低富人收入功能的所得税在收入结构中比重较小,帮助穷人提供收入的失业保险、社会救助等支出在支出比重所占比重较小,现有财政体制改善收入分配的作用有限。而在污染治理方面,现行增值税并没有针对污染含量高低的差别税率。公共部门在污染治理方面也没有明显的贡献。

1、控制政府规模,优化税收结构

为了兼顾经济增长、经济波动、收入分配以及污染治理多个目标,政府规模和结构都需要做出重大调整。考虑到既要稳定政府规模,又要增加新的税种来解决收入分配和污染治理,就必须调整增值税税率。

第一,完成“营改增”之后,将增值税的现行税率从17%降到9%(政府收入因此下降的部分,将由新增加的“环境税”和“遗产与赠与税”弥补。)

第二,在收入结构上,完善企业所得税和个人所得税征收制度,提高这两个税种在政府收入中占比比重。这样的改革,使得自动稳定器能更有效地预防经济波动,并为治理波动提供宏观调控工具;这两个税种同时是政府改善收入分配的重要工具。

第三,以将部分含碳产品的税率提高到30%,其他产品税率降低为9%的方式重构增值税税率,在降低增值税所占比重的同时,降低二氧化碳这样的全球污染物和二氧化硫这样的地区污染物的排放量。

为了完善收入分配,建立遗产税和赠与税。

2、优化支出结构

为了在新时期的多重目标之间进行平衡,我们还需要对支出结构进行相应调整。

第一,作为自动稳定器的重要内容,失业保险必须有较大程度的提高。失业保险支出占GDP比重需要从十一五期间的0.07% 提高到新时期的0.5%。

第二,为了改善收入分配,还必须大幅度地提高城乡低保的补助标准。

第三,为了改善收入分配,促进长期经济增长,建立贫困家庭儿童补助项目,以解决“穷二代”和贫困的代际传递问题。

3、重构中央地方财政关系,增强中央政府职能

大量的研究和国际经验都表明,治理波动、改善收入分配和污染治理等政府职能需要由中央政府行使。新时期,中央与地方之间的财政关系还需要进行重大调整。中央政府要更多承担政府职能,从过去以政策制定为主,转型到既制定政策,也提供公共服务。而地方政府的职能则相应减少。继1994年收入集中改革之后,完成支出义务向中央集中。以建立一个市场更好发挥作用,政府能更好行使其职能的体制。

第一,中央政府应减少转移支付规模,从政策制定者向公共服务提供者转变。地方政府职能集中在教育、消防等本地事务。

第二,若干征税事务由中央负责。要使自动稳定器更好地起作用,税收、支出等成为有效的宏观调控的工具,企业所得税、个人所得税由中央政府负责。

第三,失业保险、养老保险、医疗保险、社会救助等由中央政府负责,建立覆盖全国、所有人群的制度。

第四,户籍管理职能由中央政府负责。社保、劳保等支出责任集中到中央之后,户口的经济价值就下降,户籍制度改革将会变得更加容易。

第五,污染治理职能由中央政府负责,将现有环保系统垂直管理,并组建“淮河治理委员会”等覆盖全流域的大江大河污染治理机构。

第六,为了更好地履行上述职能,剥离现在属于地方政府的人员,组建“华北”“东北”“华东”“中部”“南部”“西南”“西北”等“区域服务中心”,打破现行的省级行政格局,按照经济区域来收税、提供公共服务,治理污染等。

4、投资建设执政基础设施,建立覆盖全国的社会保障号和污染信息系统

上述举措是解决新时期面临问题的必要条件。为了更好地解决问题,政府必须建立有效的执政基础设施。

第一,为了更好地进行宏观调控、筹集税收、调节收入分配;退休人员养老金的准确发放,维持社保资金运转,解决低保项目中的“应保未保”和骗保等问题,有必要新设立统一的社会保障号码。新的社保号仅仅用于金融和财产信息,不用于身份证明。同时,复制“金税工程”的经验,建立“社会保障号码工程”办公室,在三到五年之内建立覆盖全国的,由中央政府负责管理的公民信息系统,为宏观调控、调整收入分配服务。

第二,为了治理污染,在现有农业部、水利部和环保部普查数据的基础上,组建全国污染数据库,为污染治理服务。

 

四、结语

对执政党和政府来说,新时期的四项任务非常繁重。胜任其中的任务之一,就已经是非常困难的事情。同时应对如此之多的问题,更是艰难的使命。改革没有回头路,只能迈步往前跃。若我们能稳定税负,调整税收和支出结构,重构中央和地方财政关系,花大力气搞执政基础设施,党和政府的执政能力就可以进一步提升,就可以在确保经济平稳发展的基础上,解决迫在眉睫的收入分配不公和污染问题。