Thursday, Oct 01st

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必须真正触动并改变既定的利益集团格局

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ChangCe Thinktank
如果政治经济制度中的包容性因素未能得到充分地扩张,中国经济发展的可持续性问题必将在不远的将来以种种情理之中但却意料之外的方式显现出来

 

必须真正触动并改变既定的利益集团格局

顾昕

 

此书有两个方面值得关注。第一,为什么某些国家会衰落?第二,此书的分析框架对于东亚和中国的发展是否有足够解释力?

 

第一点是此书的核心内容。尽管此书探讨了国家的兴衰,但我的关注点在于“衰”。一个国家在一段时期内兴盛起来,即高速发展,这是一种情形;一个国家在兴盛之后保持不衰,即经济在一个较高的水平之上维持低增长甚至零增长,但社会经济生活保持稳定、多样而富有弹性,这又是另外一种情形。国家的衰落则是另外一种情形,基本表现为经济成长尚未达到一定的高度就停滞不前,或经济成长达到一定的高度之后就每况愈下,而且国民的社会经济生活日益呈现紊乱无序的状态。

我们特别关注最后一种情形,这同当今国人的一个忧虑有关。中国经历了近40年的快速发展,但尚未达到足以让绝大多数国人衣食无忧、幸福安康的境况。可是,中国的高速发展可持续吗?在一段时期之后,比方说在十年之后,会不会衰了呢?关于经济发展模式转变的所有讨论,关于重启改革议程的所有呼吁,关于托克维尔的思想到底与中国有何相干的所有探讨,都缘自这个攸关国家命运的忧虑。

国家为什么会衰?这是《国家为什么会失败?》一书的核心内容,也是引发读者关注的焦点,但其思想渊源却没有受到重视。在我看来,本书分析框架的思想来源之一是曼瑟·奥尔森(Mancur Olson)的国家兴衰论。奥尔森的理论和本书,都揭橥了国家衰落的一个重要原因,即某些固化的既得利益集团主导甚至绑架了国家的公共政策。

我在北京大学政府管理学院讲授“发展理论和发展政策”,奥尔森的国家兴衰论是其中一节课的内容。奥尔森的论著理论性很强,故事性很弱,可读性不是一般的差,而是相当的差。有了阿斯莫格鲁和罗宾逊的《国家为什么会失败?》一书,课堂讲授就能活跃起来了。这真是我期待已久的一本书。

大家都知道,奥尔森写了一本书,题为《国家的兴衰》。他还有一本书,题为《集体行动的逻辑》,更加有名,几乎每一本经济学的教科书都会提及。事实上,《集体行动的逻辑》一书在政治学和社会学中更有影响,是所谓“理性选择政治学”和“理性选择社会学”的奠基之作。

可惜的是,奥尔森尚未获得诺贝尔经济学奖就英年早逝了。2009年,政治学家埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)获得诺贝尔经济学奖,在某种程度上也是对奥尔森学术地位的一种间接性肯定。奥尔森未能获得诺贝尔奖,对于其理论在中国的影响力有负面的影响,因为中国人的诺贝尔奖情结简直到了无以复加的地步。奥尔森的理论在中国经济学界实际上没有受到重视,仅有少数人予以关注。中国政治学界也有少数学者讨论过奥尔森的国家兴衰论,但是误解、曲解、盲解之处比比皆是。

 

那么,奥尔森国家兴衰论,到底说了些什么?奥尔森的国家兴衰论基于演绎型论证,这一论证出现在《集体行动的逻辑》和《国家的兴衰》这两本书中。很多人未能充分理解这两本书的逻辑关系,这是导致种种误解的根源之一。

简要地说,奥尔森国家兴衰论的逻辑演绎过程如下:

1.国家兴盛,就是每一个人都有积极性生产好东西,最大程度地让别人喜欢;也就是说,没有任何人可以妨碍其他人生产好东西的积极性。大家知道,多元化的竞争性市场和多元化的公民社会最有可能促成这个状态的实现。

2.要达成这个状态,即确保市场机制和公民社会的运行,就必须要建立一整套规则和制度(例如保障权利、维护契约、提供公共物品等)。这些制度是国家兴盛或至少不衰的必要条件,但不是充分条件。有了这些条件,国家能否长盛不衰,还要看其国民能否源源不断地生产出一批世界各国人民都喜欢的东西。但是,如果这些条件不具备,国家兴盛的可能性微乎其微,除非碰巧有一些聚宝盆。

3.规则也好,制度也罢,必须通过集体行动才能形成。可是,制度建设固然是讨好的,但却是费力的,其收益也必定是大家共享的。于是,不少“理性的”人就会“搭便车”,希望别人费力做好事,自己坐享其成。就是奥尔森赖以成名的“集体行动的逻辑”。

4.乍看起来,“集体行动的逻辑”意味着集体行动的不可能性。如果真是这样,制度不会有人去建设,国家也就不可能存在了。如果这么理解,实在是荒谬到了极点。

实际上,奥尔森理论的重心在于说明集体行动为什么会形成,他强调了“选择性激励”的重要性。简言之,由于种种缘由,某些类型的集体行动比另外一些更有可能形成,从而形成不同的利益群体;再进一步说,有些利益群体比另外一些利益群体更活跃,更强大,更有影响力。

5.通过集体行动参与国家制度建设和演变以及公共政策决策与执行的利益群体,有可能出现两类:一类奥尔森称之为“共荣性群体”;另一类他称作“分利性联盟”。

6.任何一个国家的政治之中都会有利益群体,而利益群体博弈的结局无非两种:一是国家为共荣性群体所主宰;另一种则是由分利性联盟所左右。共荣性群体倾向于制定一些公正的游戏规则和普惠型公共政策,从而将绝大多数人的利益包容进来,为大家提供共同努力、共同富裕的制度平台;而分利性联盟则关注自身利益的最大化,倾向于竭尽全力影响规则的制定和政策的形成,从而使财富的分配有利于自己。

7.由于不同利益群体的强度并不均等,因此如果某些分利性利益群体把持着国家,某些人总能成为赢家,社会资源的配置也总向他们倾斜,市场机制和公民社会的作用就会日益孱弱,国家就会走向衰落。

与奥尔森的逻辑演绎相比,阿斯莫格鲁和罗宾逊的《国家为什么失败?》一书给出了一个更为简洁的分析框架,即国家兴衰在很大程度上取决于国家制度建设的情形。所有国家的制度都可以分为两部分,即政治制度和经济制度;无论是政治还是经济制度,又都可以分为两类:一类是包容性的,另一类是榨取性的。这里的“包容性”,与奥尔森所谓的“共荣性”,是一个意思。

根据阿斯莫格鲁和罗宾逊的定义,“有足够中央集权又多元化的政治制度称为包容性政治制度”,而有着国家确保私有财产权利、维护契约制度、促进公平竞争、提供公共服务的竞争性市场制度,则是包容性经济制度。在这里,阿斯莫格鲁和罗宾逊使用“中央集权”(centralized)这个字眼多少有些误导性。实际上,他们在包容性政治制度和经济制度中所看到的就是比较发展政治学中所谓的“强国家”。强国家具有合法性,同时具有提供公共服务的能力,包括制定并执行各种公共政策。然而,强国家并不一定是无限政府,而有限政府往往更有可能成为强国家。因此,国家兴盛或维持不衰的必要条件,包括两个方面,一是强国家的存在,二是经济和政治制度的多元化。

值得注意的是,阿斯莫格鲁和罗宾逊所说的“包容性政治制度”并不等于民主制度,但可以相当于托克维尔所看到的美国式民主,即建立在一个多元的生机勃勃的公民社会和地方自治基础上的民主制度。这种民主制度又被美国政治学家罗伯特·达尔(Robert A. Dahl)称为“多元主义民主”。

根据达尔的研究,这种民主的特征不是“多数的统治”,更不是谁也说不清的“人民的统治”,而是“多重少数的统治”,即执掌国家机器、主导公共政策的利益群体是多重的、流动的、可变的。这种多元主义民主制度与竞争性市场具有同构性。

市场往往会出现消费者的行为被一些大公司所宰制的情形,但是只要是在竞争性市场之中,这种宰制其实是一种“多重少数的宰制”,归根结底无损于消费者主权的行使。

近年来苹果牛气冲天,但以后会怎样,谁也不知道。各国商学院十年、二十年前案例分析中提到的公司,很多现在已经人去楼空,无影无踪了。

很显然,无论是经济制度还是政治制度,非多元的情形还是常见的,这就是《国家为什么失败?》中所说的“榨取性制度”。中央计划型经济制度姑且不论,即便是在市场经济体中,垄断的存在培育了经济榨取行为,破坏了包容性经济制度所提供的创新和增长激励。即便在民主的政治制度中,只要国家被某些利益群体长期把控了,俘虏了,也会衰象曝露。

近年来,有不少高水平的论著,探究了华尔街利益群体如何在既定的特定游戏规则下绑架了美国政府,最终引发了金融海啸;与此相关,大量有关美国资本主义危机甚至美国衰落论的论著,在美国的思想市场中竟然蔚然成风。美国的政治制度有无可能以及如何创造出新的游戏规则,抑制“金钱政治”的影响力,并调整美国多元主义民主中利益集团博弈的格局,正是美国衰落论究竟是忧患意识还是现实写照的关键。

在非民主制度下,国家衰败的情形更是层出不穷。

例如在中华帝国,几千年来,朝廷要么被皇家把控,要么被官僚把控,要么被外戚管制,要么被宦官把控。就苏联而言,党名义上是工人阶级政党,国家也号称为全民服务,但党和国家长期被官僚集团所把持,以致官僚集团形成了某种“新阶级”。

当今中国也有这个问题,也出现了严重的官民对立。行政化盛行,游戏规则的制定和公共政策的过程,被各种官僚利益集团所把持。当官僚利益集团不仅掌控了国家机器,也控制着经济资源的配置之时,权贵资本主义就会大行其道。

因此,我们必须改革,必须真正触动并改变既定的利益集团格局,必须真正将相当一部分政府的权力放给市场、放给社会,必须切切实实地在政治、经济和社会生活中走向多元化。

 

下面我简要谈一下第二个问题,就是此书的分析框架能不能解释东亚和中国的发展。

在此之前,先顺便说一下印度。印度的政治制度固然是民主的,但受到传统种姓制度的影响,印度民主并不是多元主义民主。此外,印度长期以来在经济上搞“社会主义”,市场机制没有成为资源配置的基础性机制。由此看来,印度的政治制度和经济制度不具有包容性,国家难以兴盛也就不奇怪了。近年来,印度首先在经济上放开了,引入了市场机制;其次,由于特殊的历史因素,印度在外向型高科技外包服务业领域异军突起,国家开始兴盛起来。《国家为什么失败?》花了很大篇幅来讨论殖民主义对印度发展的影响,但却令人遗憾地很少分析当今印度的崛起。实际上,这本书的分析框架完全可以用来解剖印度这个案例。

同样,这本书的分析框架也能解释东亚和中国的发展。实际上,此书花费了相当一部分篇幅,分析了非民主政治制度下经济发展的可能性。在此书的分析框架中,非民主政治制度属于榨取性的政治制度,但此书并不认为“榨取性制度就永远不会带来经济发展”。

依照两位作者的分析,“在榨取性政治制度下要取得经济发展有两种截然不同而又相辅相成的方式。

第一种,即便是在榨取性经济制度之下,但只要掌权者能够直接把资源分配到他们可以自行控制的高生产率活动中,那么还是有可能实现发展的。榨取性经济制度下取得这种类型增长的一个突出例子就是16世纪到17世纪的加勒比群岛。另一个例子是苏联从1928年的第一个五年计划直到20世纪70年代的经济增长和工业化进程。”“榨取性政治制度下第二种增长类型发生在制度在一定程度上允许包容性经济制度之时,尽管并不是完全允许。”

第二种的情形就发生在东亚。在权威主义的政治制度下,经济制度中有可能包含着市场机制。首先,东亚诸多国家和地区都实行私有制,政权很好地履行了维护契约制度的职责,在公共服务的提供上也都尽职尽责。更何况,这些地区推行出口导向战略,企业必须要面向多元的外部市场。竞争性市场机制在这一地区的快速发展上发挥了巨大的作用。与此相比,在拉丁美洲,进口替代型发展战略以及中国的自力更生,并没有带来高速增长,原因很简单,在一个市场机制本来不发达的地区,内向型经济制度不具有包容性。

然而,在比较发展政治学中,有一个所谓的“新国家主义”学派,强调在市场机制之外,东亚地区经济体的政府通过产业政策的执行,扮演了“发展型角色”,而不是“榨取性角色”。

依照这一学派的研究结果,东亚地区经济体的一个共同特征,就在于各地政府中的技术官僚,有意愿也有能力依照总体发展战略,通过制定产业政策,运用财政、信贷和组织协调等手段,故意“把价格搞错”,将有限的资源集中到他们所挑选出来的“赢家”,最终促成东亚的起飞。

然而,成也萧何,败也萧何。政府主导有可能造就一些产业(和企业)的辉煌成功,但也不乏失败的苦果,例如日本在20世纪80年代下血本投入的“第五代计算机”产业,早已湮没在历史的故纸堆中。日本金融业和房地产业吹起来的巨大泡沫,更是将日本推向了衰落的深渊。

更为严重的是,政府主导型产业政策的辉煌,往往会导致经济结构的固化和新利益集团的兴起与强化,弱化经济制度的包容性,最终导致衰象丛生。

日本未能在政治和经济制度上推进全面而深刻的改革,种种妨碍包容性成长的制度性因素难以消除,也就难免“失去的二十年”。

台湾则由于台独因素引致的族群对立绑架了政治,包容性经济制度未能进一步完善,也未能拓展到形式上已经“民主化”的政治制度之中,导致经济和社会发展的停滞不前。

韩国在政治上实现了民主化,新加坡在政治上也有开放之势,并在经济上积极融入全球化和地区化,因此尽管多元主义民主均未在两地扎根,但其政治和经济制度中的包容性因素有所增加,两地的社会经济发展也就得以依然保持稳健。

 

就中国而言,情形同东亚的发展类似。市场机制的引入极大地增加了中国经济制度的包容性,而经济领域的政府主导也同时存在着发展型和榨取型的面相。然而,随着政府主导型市场经济的发展,原有的和新兴的利益集团控制和左右制度建设和公共政策的情形愈加严重。

如果政治经济制度中的包容性因素未能得到充分地扩张,中国经济发展的可持续性问题必将在不远的将来以种种情理之中但却意料之外的方式显现出来。当前中国的改革,已进入攻坚期、深水区,触及到深层次矛盾和重大利益调整,这已成为体制内外人士的共识。

实际上,在《国家为什么失败?》一书中,两位知名教授花了一定的篇幅来探讨中国的发展,并得出结论称:“中国的增长……只不过是另一种压榨性政治机制下的增长,它不太可能转化成经济的持续发展。”然而,由于种种原因,他们的探讨并不充分。实际上,如果用奥尔森的理论和这本书的分析框架来解释中国,是非常具有启发意义的。我们中国学者能不能写出这么一本书,这不仅仅是一种学术性召唤,而且是一个具有时代意义的使命。