华盛顿整个监管框架的设计都是为了保护银行的盈利，而这也正是美国金改前金融监管体制上的致命缺陷

 

“保护神”的尴尬

2011年01月21日 经济观察报

 

 

贺绍奇 中国政法大学副教授，长策智库高级研究员

 

 

伊丽莎白·沃伦指出了华盛顿整个监管框架的设计都是为了保护银行的盈利，而这也正是美国金改前金融监管体制上的致命缺陷。

 

 

尽管依照联邦有关立法，各联邦金融监管机构在不同程度上都承担了消费者保护的职能，但该职能相对于它们承担的审慎监管和金融稳定职能而言是第二位的，当二者发生冲突时，这些监管机构几乎都无一例外地会选择牺牲消费者保护职能。而金融安全、金融稳定与消费者保护并不总是协调一致的，确保金融安全和金融稳定最好而又最省事的策略就是让银行和金融机构任何情况下都实现盈利，只要它们不存在倒闭的风险，一切就万事大吉了。因此，在消费者保护上，现行联邦监管机构总是有所顾忌，在履行职责时，总是自觉不自觉的倒向了金融服务机构一边，忽视或牺牲了消费者的权益。

 

在消费信贷领域，从联邦层面来看，美国国会制定了不少保护消费者的法律。在地方层面，出于维护本地消费者的利益，各州在消费者保护上远比联邦监管机构积极和反应迅速，会不断针对市场出现的不公平做法和欺诈进行立法。但在法律实施和监管执法层面上，美国联邦监管机构却似乎更乐于与州争夺管辖权，寻求削弱和消解联邦和州有关立法对华尔街的约束，放松监管，以帮助华尔街能够最大限度维持其盈利能力，而不是保护消费者。

 

有了联邦监管机构的默契配合，华尔街应付联邦和州有关立法也就轻松自如了。在联邦层面上，它们通常采取以退为攻的策略。对于公众关注度高、反应强烈的问题，阻止立法几乎是不可能的，于是它们就以退为进，即尽可能争取国会立法在关键点上含糊其辞，把制定具体实施规则的权力授权给相关联邦监管机构。由于联邦监管机构制定具体实施规则过程往往不会像国会立法那样受到高度关注，进行游说和施加影响也就容易得多，而且相对于国会民选议员，获得监管机构的同情更容易。

 

在州层面上，对于州消费者保护立法，华尔街应付起来更是得心应手。一是对那些激进的州采取集体抵制，拒绝或减少贷款发放；二是游说美国国会和联邦监管机构，利用美国宪法联邦法优于州法的原则，或借口州立法或监管执法对联邦特许银行构成歧视等(以我们的话说，就是地方保护主义)，而让联邦国会、监管机构或联邦法院进行干预，或通过联邦立法取代州法或排除州法适用，或借助司法裁判宣布州立法无效。历史上，美国各州通常通过税收和监管立法来限制国民银行在当地的经营活动，以保护本州许可的当地银行。所以，在美国消费者保护立法和监管上，长期纠结于联邦与地方监管机构管辖之争，实际上，其背后活跃的是美国全国性的大银行和金融机构。

 

除此之外，华尔街还有最后一个规避法律与监管的最有效武器，即借助所谓金融创新，设计出复杂、难以定性、准确适用法律和确定监管管辖的奇异产品 (exoticproducts,复杂而难以弄明白)，而不是朴实无华和实实在在的香草产品(vanillaproducts，各方权利义务清晰而明了)，它可以让消费者在不知不觉中掉进各种合约和收费陷阱，同时又不会遭致法律制裁。

 

早在危机爆发前，伊丽莎白·沃伦就注意到美国越来越多中产阶级家庭陷入财务危机而破产，这与美国金融监管上消费者保护不足有直接因果关系。而且，让事情进一步恶化的是，华尔街左右华盛顿决策、立法和监管的影响力日渐增强，在现有联邦监管机构中根基深厚，因此，她充分意识到，只对现有体制进行修修补补都无济于事，必须进行体制重构，建立一个专业的、独立的、全新的和强有力的联邦消费者机构来担当保护消费者、拯救美国中产阶级的重任。她的主张得到了奥马巴政府和国会大多数民主党议员们的认可和支持，并被奥巴马政府和国会众议院提出金改立法计划所采纳。

 

奥巴马政府2009年6月推出“金改白皮书”时就强调，要设立新的消费者保护机构，统一香草产品的标准以及加强投资者保护。奥巴马在向公众解释该机构将来的使命与作用时，强调该机构在消除消费金融产品不必要的复杂、加强消费者自我防范和保护能力上的重要性。他说：“该机构有权力建立标准，以便公司之间在提供消费者实际需要和实际了解的创新产品上进行竞争。提供给消费者的信息是简明的、透明的和准确的。你能够对产品进行比较和识别什么对你是最好的。最不公平的做法将受到禁止。那些荒唐的、冗长的、包含了无法计算清楚罚金的合同将成为过去。”而财政部部长盖茨纳则特别强调了该机构的专业性和在联邦监管体制中地位。他说：“该机构只有一个使命——享有保护消费者的权力和责任，确保消费者保护监管规则是公平的并得到强有力实施。消费者保护在我们金融监管体系中享有独立一席。”

 

很显然，盖茨纳对新设消费者保护机构法律地位的描述符合公众期待。它不仅可以填补由于消费者保护监管职能分散所带来的漏洞与空白，也可以消除不相容监管职能在同一监管机构不分离可能带来冲突与抵消等弊端。但在联邦层面上设立一个专门保护消费者的、跨行业的超级监管机构就意味着有一个专门挡财路的 “恶神”，让华尔街充满了恐慌，所以，这个机构一开始就遭到了华尔街起劲的反对。虽然迫于公众强大压力，华尔街不敢明目张胆地反对设立消费者保护机构，但在立法过程中，消费者保护机构放到联邦监管体制什么地方以及该机构职能与权力的设定，就成了各方博弈的焦点。

 

2009年众议院通过的改革法案包括了建立一个保护消费者免受滥用贷款伤害的机构，而参议院法案却将消费者保护机构放在联储内，成了联储的一个机构。众所周知，联储在危机中的糟糕表现使自己成了被改革的对象，而且联储从诞生之日起，与华尔街的瓜葛就从未撇清过。因此，把消费者保护机构设在联储内的想法让奥巴马政府异常恼火，而更糟糕的是，争吵到最后，把消费者保护机构放在联储内成了共和党和华尔街能够接受的最终底线，所以，最终为让金改法尽快通过，改革派被迫妥协，接受了这样的安排。

 

伊丽莎白·沃伦曾经放出狠话说，消费者保护机构要么是强有力的，要么就不要设。然而，让这位来自象牙塔的理想主义者倍感困惑的是，这个她为之奔走呼号请来的消费者 “保护神”却因为利益集团激烈博弈、讨价还价而变得扑朔迷离，最后竟然无处栖身、被迫寄身于联储篱下的尴尬。但令人惊奇的是，金改法通过后，伊丽莎白·沃伦并没有太失望，而是满腔热情地接受了奥巴马的邀请，担任总统助理和财政部的特别顾问，负责消费者金融保护局的筹建工作。

 

到底是什么让沃伦能够坦然接受消费者金融保护局放置在联储内的安排呢？栖身于联储的消费者金融保护局能够承担沃伦保护消费者超级监管机构的期望吗？下期笔者将为读者揭晓答案。