治理机制的嵌合性：公共部门去行政化改革的分析框架
顾昕
摘要：中国公共部门（尤其是事业单位）改革的方向是去行政化。去行政化并不意味着行政机制作用的取消，亦非降低行政治理的重要性，更不是主张政府退出。去行政化的要旨，在于打破行政机制主宰一切事务的行政化格局，引入市场机制和社群机制，让行政、市场和社群机制以互补嵌合的方式发挥作用，而不是让行政机制挤压市场机制、摧毁社群机制。在此过程中，理顺国家—市场—社会的关系，尤其是重新界定政府的职能或推进政府改革，是关键中的关键。政府改革的核心是从行政机制主导下的全能型角色转型，在公共治理中扮演多元角色，尤其是在多方主体共同参与、多种机制互补嵌合的公共治理体系变革中，扮演至关重要的元治理者的角色，即通过制度建设和网络建设，增进市场，激活社会。
本文来源：《中国治理评论》2022年第1期第23-45页
顾昕，浙江大学社会治理研究院首席专家、民生保障与公共治理中心高级研究员、公共管理学院教授，北京大学国家治理研究院高级客座研究员。
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引言：去行政化作为公共部门改革的指导原则
在国际文献中，“公共部门”（the public sector）这一概念被用来统称政府出资建立的各种组织，包括：①行使政府职能的行政机构（或称政府机构）；②提供公共服务的公立组织；③国营企业。在大多数市场经济体中，国有企业的数量较少，其组织和治理的形态和演变属于经济治理的范畴，而行政机构和公立组织的组织和制度变革则属于公共治理（public governance）的范畴。在中国，第二类公共部门组织，即公共服务组织，泛称为“事业单位”。因此，行政机构和事业单位改革构成公共部门改革的主体内容。
伴随着政府职能转型，行政机构和事业单位改革是国家治理体系现代化的重要内容。中共中央十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），将政府职能转型和事业单位去行政化确定为深化改革的指导原则，这在中国改革思想史上具有里程碑的意义。《决定》在“加快政府职能转型”标题下的第15条明确提出：“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。”
去行政化这一指导原则的确立，明确了中国公共部门治理变革的方向，对于国家治理模式的创新具有巨大的指导意义。在执政党的政策文件中，这一指导原则蕴含着如下多方面的内容：第一，政府治理模式的转变，例如“加大政府购买公共服务的力度”，其本质是在政府行动中引入市场机制；第二，改变事业单位与政府机构的关系，让事业单位与主管行政部门脱离行政上下级关系，即所谓“管办分开”，推进事业单位法人化；第三，打破事业单位以等级体系组织起来的高度行政化模式，取消事业单位的行政级别；第四，将一部分事业单位民营化，即“推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”。因此，作为治理变革的指导原则，去行政化的适用性不限于事业单位的组织和制度变革，而是广及整个公共部门的组织和制度变革，其中政府转变施政理念、改变治理模式和完善激励机制是关键所在。对公共部门去行政化的具体路径开展深入的研究，对于推进教育体制改革、医疗卫生体制改革、科学技术体制改革、文化体制改革、社会服务体制改革、体育体制改革等，都具有紧迫且深远的现实意涵和实践意义。
同时，研究公共部门去行政化，无论是在公共行政学、发展政治学还是在政治经济学领域，都具有重要的学术意义。从公共管理的学术视角来看，去行政化意味着公共部门组织和制度模式的转型，以及由此而来的激励结构的改变。然而，无论是在国内还是在国外，公共管理学界对于公共部门去行政化的研究尚不系统。首先，世界各国都有公立组织，履行公共服务提供的职责，但有关公立组织模式和激励机制的研究，与针对企业的研究成果相比，逊色不少；换言之，企业理论远比公立组织理论成熟。其次，有关公立组织运行机制的知识，分散在诸多学科甚至诸多研究领域之中，由于学科门户之见、学术传统新旧之分、研究焦点各异等因素，相关知识处于碎片化状态；即便存在不少重叠共识，相关知识也缺乏必要的整合。最后，中国公共部门和公共服务治理变革的丰富实践，无论是经验还是教训，均尚未对相关领域的学术发展做出应有的贡献。
因此，对公共部门去行政化进行深入研究，一方面可以直接为中国正在进行中的公共服务体系治理创新提供理论的借鉴，具有显著的公共政策意涵，另一方面对于公立组织和公共治理的知识积累和学术发展也有积极的意义。
公共部门去行政化的研究现状及评述
在中国学术界尤其是公共政策研究界，去行政化是一个众所关注的议题，但相关的研究成果处于零散化的状态，且多属于对策性研究，学术性较弱。在国际学术界，公立部门的变革是公共治理研究的一个重要组成部分，其中，对于市场机制和社群机制在公共部门中的作用以及行政机制更有效力、更有效率的运作模式，已经形成了大量文献。公共管理学对单纯注重行政机制的旧公共行政传统进行了超越，这对于我们研究中国事业单位去行政化具有直接的理论借鉴意义。但是，国际学术界的相关研究成果存在学术学科与研究传统之间的门户之见，处于某种“封建化”甚至“碎片化”的状态。与此同时，在绝大多数国家，公立组织并非以一个等级化的庞大体系组织起来；换言之，高度行政化的事业单位体系，在世界上的绝大多数国家是不存在的。既然高度行政化并非公共部门组织模式转型的起点，去行政化自然也就不会成为相关国际学术研究的核心论题。实际上，“去行政化”这个概念，在英文世界中也很难找到合适的对应词。
在中国学术界，有关事业单位去行政化的讨论，分散在有关教育改革、医疗改革、科技改革、体育改革、文化改革和民政事务等研究领域。尤其是高等院校的去行政化，不仅成为学术探讨的课题，而且还时常能占据新闻媒体的版面。然而，对于何为高等院校去行政化这一基础性问题，却众说纷纭。在众声喧哗中，对于高等院校去行政化的关注点，大致可分为两种界定方式：一是关注政府教育行政部门与高等院校的关系，以及若干特定政府部门（如司法部门、农业部门、文艺部门、体育部门）与专业院校的关系，重点在于分析政府职能的边界以及政府监管的工具和成效；二是高等院校内部的治理结构，即校级和院级行政部门在教学、科研和其他事务管理中的职责和方式。新闻媒体对高等院校去行政化的关注常常简化为取消行政级别的问题，或归结为高等院校内部行政部门对教学和科研的过度干预问题。除了众所关注的高校之外，对于职业教育、学前教育、义务教育的行政化与去行政化问题，相关研究较为冷清。关于职业教育的去行政化，尚可在中国知网上搜索到一些学术论文，但有关学前教育和义务教育去行政化的学术研究，基本上付之阙如。
医疗领域是另一个研究成果相对较多的领域。公立医疗机构尤其是公立医院的组织和制度架构，处于一种行政型市场化的状态，即其运行一方面依赖于来自医疗服务市场的收费，由医保机构和患者共同支付，但另一方面医疗服务提供的方方面面都受到若干政府行政部门全方位的行政管制。行政机制与市场机制在医疗领域以扭曲的方式组合在一起，是看病贵、看病难的主因，而且还在医疗服务业造成了众所诟病的乱象，诸如医患关系紧张等。早在党的十七大，党中央就提出以“政事分开、管办分开”作为医改的指导方针，这实际上提出了公立医院去行政化的方向。2009年4月，中共中央、国务院颁布的《关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号，以下简称《新医改方案》），再次明确了“政事分开、管办分开”的指导方针，并进一步提出公立医院法人化的具体要求，即“落实公立医院独立法人地位”和“建立和完善医院法人治理结构”。中共中央十八届三中全会的《决定》再次明确的“去行政化”的改革方向，同样适用于公立医院改革。公立医院“去行政化”和“法人化”，可谓一枚硬币的正反两面，前者要求终结行政机制独揽公立医院治理结构和激励机制的既有模式，而后者则要求在医疗服务业中充分发挥市场机制和社群机制的积极作用。可是，无论是在改革实践之中，还是在对医改政策的学术研究之中，公立医院去行政化或法人化的探索却裹足不前，这一方面彰显出改革本身遭遇到多重既得利益者阻碍的政治经济现实，另一方面也凸显出相关公共政策学术研究的孱弱。
事业单位去行政化在体育领域也受到一定程度的关注。长期以来，各级政府体育行政部门主导的高度行政化的体制，塑造了体育机构（包括作为体育人才培养机构的体校和体育竞赛训练机构的体工大队）的组织模式，又称“举国体制”。这种体制固然在促进竞技体育的发展方面大有成效，但它也在竞技体育领域中引致一些乱象（如在奥运选手选拔过程中的地方主义干扰甚至压制专业精神的现象），而且更为重要的是阻碍了中国职业体育和体育产业的正常运行，也不利于全民健身或体育娱乐的发展。因此，以体育专业组织管办分离为核心、以专业体育协会去行政化为重点的体育改革，始终在酝酿，并且在2014年国务院推动的“体育新政”（即加快体育产业发展、促进体育消费、深化体育事业改革）方案中得到落实。管办分离和去行政化，无论是在新闻媒体上，还是在学术刊物中，均有所探讨。然而，有关体育改革的学术研究，却长期游离于公共行政学、发展政治学和政治经济学之外，缺乏理论背景，欠缺学术深度。相关研究成果，对于体育领域中行政机制、市场机制和社群机制的运作原理及其相互融合，既没有学理探索，也缺乏国际比较研究，基本上停留在就事论事和经验总结的层次。尤其是对于专业体育协会、俱乐部及其与政府的关系，鲜有具有一定学术水平的学术论文出现，更谈不上论著。事实上，诸如体育经济学、体育政治学和体育社会学的学科建设，也从来没有纳入中国知名大学和研究机构的学术议程，鲜有知名的经济学家、政治学家、社会学家、公共管理学家对体育领域的国家与市场、国家与社会的关系以及体育公共治理变革开展深入的研究。
新闻、文化和民政等领域中事业单位的去行政化，例如各类媒体、出版社、文艺表演机构、展览机构、博物馆、福利院、养老机构、殡葬服务机构等，也时常成为学术研究的课题和公众舆论关注的焦点，但相关研究也大多完全缺乏理论或学术背景，一来与其他领域相关研究毫无关联，二来也同有关市场机制、社群机制、行政机制以及非营利组织治理模式的学术研究缺少对话，相关文章停留在就事论事或情况总结的水平之上，尚未成为学术论文。
科技体制的改革在中国是一个长期受到关注的议题，自1980年中期以来就自成体系，成为科学学等软科学研究的议题。随着科学社会学逐渐进入中国学界的视野，社会学的分析框架开始在有关科技政策和科技体制改革的研究中有了一定的地位。然而，中国学界对于科学技术知识(或产品)生产与传播的机制，尤其是市场机制、社群机制和行政机制在其中分别扮演的角色，从未加以清晰的梳理，这就导致有关科学技术研究组织的研究也相当薄弱。直到进入21世纪第一个十年之际，随着相当一批高水平的科技政治学、科技经济学、科技社会学文献译为中文，中国科技政策研究与社会科学各主要学科相脱节的局面开始有望改观。
在国际学术界，首先，政治经济学、行为经济学、经济社会学、发展政治学、组织行为学、公共管理学在近三十年的大发展，已经对行政机制、市场机制和社群机制本身的运作及其相互嵌合的模式，进行了深入的研究，取得了丰硕的成果。这为我们研究中国事业单位去行政化或法人化奠定了理论基础。可是，目前来看，中国学界对相关国际前沿的研究成果尚未有系统性的了解，更谈不上广泛的应用和理论的创新。
其次，国际学术界就公立组织从旧公共行政传统向新公共治理模式的转型，已经开展了卓有成效的研究。简而言之，面对民众对公共服务的需求，旧公共行政传统注重公立组织对公共服务提供的独揽性、公立组织的等级化科层体系、命令与控制型协调机制、自上而下行政管理的核心位置，而新公共治理模式则强调多样化政策工具的发明与实施（以取代公立组织对公共服务提供的垄断性）、公立组织的去等级化和网络化、协商与倡导型新协调机制（以取代命令与控制型协调机制）、公共民间合作伙伴关系的建立、将能力促进或赋权赋能作为政府行政机构的工作重点等。有关新公共治理在诸多社会事业领域如教育、社会服务、文化、体育、科学技术等的国际比较经验性研究，也值得重视。
最后，在医疗改革领域，世界银行在2003年出版了一部以公立医院组织和治理模式变革为核心论述医疗服务体系创新的论文集，梳理出公立医院改革的具体路径，即走向法人化。改革前公立医院的组织模式，被称为“预算单位制”，即公立医院是政府相关行政部门的一个预算单位，管理决策由行政部门做出，管理责任由行政部门承担，而公立医院本身的管理者只是科层体系内部的执行者，公立医院运行所涉及的内外事务，均通过命令与控制机制来协调。在中文语境中，这一组织模式可概述为“行政化”。公立医院去行政化改革的第一步是自主化，即公立医院拥有一定的财务自主权，但在其他方面仍然由行政机制所主宰；第二步是法人化，即公立医院成为一个独立法人实体，行政部门通过参与其法人治理结构对其战略决策施加影响，但其日常运行则由市场机制和社群机制所主宰，即便是针对一些具有社会公益性的任务，政府也会通过政府购买的市场机制而不是行政命令的方式，来加以实施；第三步是民营化，即一部分法人化的公立医院转型为民办非营利医院，甚至营利性医院。显然，公立医院从行政化向自主化、法人化到民营化的去行政化改革路径，对于我们分析其他社会领域事业单位的改革，也具有参考意义。
值得注意的是，尽管世界银行的研究成果给出了公立医院去行政化的分析框架，但其细节还大有可待充实之处。这其中，政府通过全民医疗保障体系和公共卫生体系的建设，以政府的名义购买基本医疗服务和公共卫生服务的市场化机制，即所谓“公共契约机制”，还需要借鉴契约经济学和政治学的研究成果，加以深入和完善。与此同时，在法人化甚至民营化的改革路径中，社群机制如何在法人治理结构的建设以及公立医院各类事务的协调方面发挥作用，并且社群机制如何与行政机制相得益彰，这也是世界银行研究成果中的缺环，成为一个有待深入探索且大有可为的理论课题。此外，公立医院去行政化的研究成果如何在其他社会事业领域中得到借鉴，也值得进一步探讨。
协调机制、治理模式、激励结构：一个分析概念框架
本文将对公共部门治理模式和激励结构转型开展研究，一方面期望在理论上有所创新，对有关公立部门治理变革的知识积累做出一定的贡献，另一方面结合中国公共治理体系变革的丰富实践开展研究，从而对各社会事业领域的治理创新提供有益的借鉴。
在公共管理和公共政策的文献中，“治理”一般泛指政府对公共事务协调管控的各种制度和行为，因此实际上是指前文提及的“公共治理”；而对于没有政府涉入的私人事务的协调，则用“民间治理”（private governance）一词来指涉。无论是公共事务还是私人事务，使之协调有序的机制可谓多种多样，但归根结底可以归结为若干种。匈牙利著名经济学家、研究社会主义经济体制的国际首席专家雅诺什·科尔奈（János Kornai）曾把人类活动的协调机制归结为五类：①科层协调，即个人和组织（行动者）之间建立上下级关系，上级通过命令与控制对下级的行动加以组织和协调；②市场协调，即行动者之间建立自愿交易关系；③自律协调，即行动者自愿加入民间组织，并按章程遴选管理层来协调其活动；④道德协调，即行动者自愿依照道德规范行事；⑤家庭协调，即行动者依照家庭或宗族的规范行事。在此基础上，他对计划经济体制下经济生活的治理开展了系统性研究。
诺贝尔经济学奖得主奥利弗·H.威廉姆森(Oliver H. Williamson)把“治理机制”定义为协调人类活动的方式，同科尔奈的“协调机制”是一对可以互换的概念，涉及社会经济政治生活的所有领域。威廉姆森重点考察了等级治理、市场治理和混合治理，其“混合治理”概念所指涉的现象比较庞杂，既包括体现在企业集团内部不同主体既有行政命令性又有市场交易性的关系，也包括主要体现在相互熟悉的市场主体间长期稳定交易往来中存在的“关系性契约”。威廉姆森的研究是在另一位诺贝尔经济学奖得主、新制度经济学创始人罗纳德·H.科斯（Ronald H. Coase）的思想指引下开展的，科斯将企业中的科层等级与企业对外所涉及的市场视为经济活动的两种治理机制，认为其相互替代关系的格局取决于科层成本(或官僚成本)与交易成本之间的比较。正是基于这一思想，关于经济生活治理的研究进入了经济学的主流，而威廉姆森基于科斯的思想创立了交易成本经济学，集中分析各种企业组织（包括企业集团）以及企业间关系中所蕴含的行政机制（科层机制）和市场机制（契约机制）的关系。
对于经济治理的研究并不是经济学的专利。在20世纪末期，一组经济社会学家基于对美国经济治理的研究，将经济生活的治理模式概括为六种：①等级治理；②市场治理(或契约治理)；③监控或规制；④双边联盟，并称之为“责任网络治理”；⑤多边联盟，并称之为“推广网络治理”；⑥协会治理，其中的双边联盟和多边联盟，只是两种不同的网络治理形式。另一组社会学家将人类社会生活的协调机制简洁地归结为三种，即等级、市场和网络，并编纂了一部经典性论文集，将三种协调机制的一些经典性论文汇编成册。他们对协调机制的三分法概括与威廉姆森的三分法概括异曲同工，而后者的“混合治理”（尤其是其中受到重点关注的“关系型契约”）实际上特指市场主体间形成的网络。等级、市场和网络三分法的应用领域并不限于对经济事务的分析，而是拓展到整个社会学领域，尤其是组织社会学。1990年，组织社会学和经济社会学大家沃尔特·W.鲍威尔（Walter W. Powell）发表了一篇经典论文，将网络界定为一种与市场和等级相对的治理结构，次年此文获得了组织研究领域的马克斯·韦伯最佳论文奖。
公共管理学以及公共政策研究领域对治理机制的分析也出现了类似的概念提炼。伦敦政治经济学院教授、曾任布莱尔政府高级政策顾问的朱利安·勒·格兰德（Julian Le Grand）在2007年出版的《另一只无形的手：通过选择与竞争提升公共服务》中，将公共服务的治理机制概括为四种，即“信任”（专业化自律以及公众对专业人士的信任），“命令与控制”(目标与绩效管理)，“发声”(民众对公共服务进行监督)和“选择与竞争”（引入市场机制），并把最后一种治理机制称为“另一只无形的手”，以区别于在私人物品和服务市场中的“无形的手”。在他看来，通过引入选择与竞争，让市场机制这只“无形的手”发挥积极的作用，正是公共服务治理变革的核心，而这一变革取向体现在英国医疗和教育市场化改革之中，只不过在公共部门中市场机制的运作方式与私人部门相比有一些特殊之处而已。
行为经济学和复杂社会系统研究的进展为经济治理的研究注入了新的活力。著名行为经济学和演化经济学家萨缪·鲍尔斯（Samuel Bowles）把社会经济活动协调机制简化为三种，即行政、市场和社群机制，与之相对应，则有三种治理模式，即行政治理(bureaucratic governance)、市场治理(market governance)和社群治理(community governance)。这是一个简洁的概括。以往学者们所概括的治理机制，均可纳入这一简洁的三分法分析框架。对于市场机制或市场治理，不同学者无论在认知理解还是在术语使用上，均别无二致。对于行政治理和社群治理，不同学者曾使用不同的术语。科尔奈所述的“科层协调”，科斯-威廉姆森传统中以及社会学家笔下的“等级治理”，都可归入“行政治理”的范畴，其特征都是治理者依赖于等级化的科层机制，通过命令与控制的手段，对各种事务进行治理。监控或规制，无论是在公共领域还是在私人领域，亦属于行政治理的范畴。无论是经济学家和社会学家笔下的网络治理、联盟治理、协会治理，还是格兰德所述的基于自律与信任的公共服务专业化治理，其本质上都是社群治理的不同表现。在前述科尔奈所概括的五种协调机制中，后三种其实均以社群为基础：①自律协调所基于的社群由自愿组织起来的成员组成；②道德协调所基于的社群由认同并遵守特定道德规范的个体组成；③家庭协调所基于的社群则因血缘关系而形成。这三种协调机制，只不过是社群机制的三个亚类型而已。
行政治理发生在所有大型等级组织或等级化组织体系之中，也常常发生在政府与市场、国家与社会的关系之中，因此又被称为自上而下型治理(top-down governance)。当行政协调治理机制主导着一个国家政治、经济、社会生活的方方面面，我们常称之为“官本位”或“行政化”。在这样的国家中，政治生活行政化自不待言，经济和社会生活也呈现行政化的格局，即行政协调（行政治理）的主导性挤占了市场协调（市场治理）和社群协调（社群治理）运作的空间。
行政治理在政府所实施的干预、规制、管控等法律和政治行动之中有集中体现，以至于人们常常把国家行动等同于行政治理，把政府力量视为行政机制的施为者，但这种看法并不正确，因为国家行动也可以通过市场机制和社群机制来实施，而国家行动者既可以成为市场参与者也可以成为社群建构者。在政府施政中，以多种方式在不同程度和层次上引入市场机制和社群机制，构成了公共管理变革的核心内容，也成为去行政化的具体展现。除此之外，行政治理也出现在私立组织（商业企业和非营利组织）和公立组织之中。但细加分析，这两种场景中行政治理的运行是略有不同的。在第一种场景中，行政治理出现在政府对社会经济生活中各类行动者的管控和干预之中，其根源在于国家在一定地域内对合法使用强制力拥有垄断权，这既体现在税收也体现在各种施政的合法性之上。在第二种场景中，行政治理体现在科层等级化组织内部权威的作用，而权威的合法性来源则多种多样。随着等级化程度的提高，行政治理在大型民办非营利组织和大型公立组织中都非常显著，在企业尤其是大企业中的重要性也越来越高。但无论如何，与私立组织中的相关情形相比，行政治理的重要性在公立组织中更加明显。
市场治理基于市场主体之间的自愿交易。市场行为均伴随着各种各样的契约订立，包括威廉姆森深入研究的“经典性订约”（classical contracting）和“关系性订约”(relational contracting)，也包括经济社会学家笔下的“合作性订约”(cooperative contracting)或“义务性订约”(obligational contracting)。因此，市场治理也被称为“契约治理”。市场治理本身具有多样性，这不仅体现为契约类型的不同，也体现为针对不同物品和服务的最优所有权安排有所不同，还体现在市场治理所嵌合的制度结构在不同地方、不同时期和不同产业也有所不同。市场治理可以发生在任何类型的行动者之间，包括国家行动者或公法人；换言之，政府行政部门和公立组织也是重要的市场参与者，而政府购买就是其市场参与行为的主要体现。
社群治理既可以出现在各类正式民间组织及其组成的非营利部门之中，也可以出现在包括家族、联盟在内的非正式社会网络之中，因此又被称为网络治理（network governance）。基于社群或网络类型的不同，社群治理可具体化为法人治理(corporate governance)、协会治理(associational governance)、联盟治理(alliance governance)等。
与行政治理和市场治理有所不同，社群治理的特点在于当事人均为相识者，无论是在公司、非营利组织、社区、商会、专业社团、体育俱乐部甚或帮会，社群成员均是“在多方面直接并频繁交往的人群”。他们的社会经济身份自然有别，但相互关联，密切互动，对各自的权益和诉求予以积极的回应，形成某种程度的平等互助关系。这一点对于非正式和正式社群，例如群体、联盟、网络、协会以及各类组织来说，是同样适用的。
对于当事人来说，三种治理模式蕴含着不同的激励机制。对于行政治理的基本特征，科尔奈、格兰德、鲍尔斯等学者都概括为“命令与控制”（command-and-control），而“命令与控制”在英文中已经成为一个词组，专门被用来指称行政机制的运作。例如，经济合作与发展组织在一份有关不同国家医疗体制绩效比较的报告中指出:“在提供服务是否具有高性价比方面，没有任何一种医疗体制有系统性的更佳绩效。重要的或许不是体制的类型，而是如何进行管理。基于市场的体制和更加集中化的命令与控制型体制均有其优势和弱点”。其中，作为命令者的治理者对治理对象是否服从命令必须加以一定的监测与控制，而施加控制的手段无非是奖励和惩罚。命令通过行政治理中的决策过程而形成，而控制则需要通过清晰的目标设定、行为监控与绩效管理来完成。正如格兰德所指出的，命令与控制型治理或协调机制的一个常见版本就是目标与绩效管理，而绩效管理在公立组织的治理中常处在核心位置。奖励和惩罚既有物质性或经济性的，也有非物质性或非经济性的，而在公共部门，前一种奖惩由于受到公共预算硬约束的限制往往并不得力，而后一类奖惩，例如晋升和降级、表彰和处分，是非常常见的，而且对于治理对象的行为有更为深切的影响。当然，严格地说，晋升和降级既包含经济性奖惩也包含非经济性奖惩，但对当事人来说，在此过程中权力地位的更迭远比薪酬待遇的变化更有意义。
市场治理的基本特征被格兰德概括为“选择与竞争”，但这一概括并不十分准确。市场交易是自愿性的，市场主体在交易中无疑拥有选择权，其在订约交易行为中通过竞争获取程度不同的经济利益，而追求经济利益最大化就是市场性激励机制的根本所在。一般来说，引入竞争常常被等同于引入市场机制，但竞争并非市场行为所特有，在行政行为中同样存在竞争。在行政治理中，作为控制手段的奖惩措施必然程度不同地引发被治理者之间的竞争，而治理者组织其竞争的方式也多种多样，例如标尺竞争、绩效锦标赛、标杆评比之类，不同竞争方式的激励效应也有所不同。由于以竞逐物质利益为根本依归的竞争，在市场治理中无所不在、无时不在，并考虑到格兰德在学界的影响力，我们依然沿用“选择与竞争”作为对市场机制特征的概括。
对于社群机制的基本特征有多种概括。在格兰德笔下，公共服务的治理机制源于服务提供者的专业主义，即专业服务人士通过自律恪守专业规范，而公众对专业人士的专业精神有着高度的信任。格兰德所刻画的基于专业规范的治理以及其中所蕴含的信任机制，正是社群治理机制的核心特征之一。在鲍尔斯那里，社群机制的基本特征被概括为“认诺与遵守”(commitment and compliance)，即相互密切关联的个体基于对某些共同价值与规范的认同、承诺与遵守以协调其活动，而在认同与承诺中蕴含着高水平的人际信任，即学界所称的“社会资本”。如果说行政治理的运作离不开政治资本，市场治理离不开物质资本，那么社群治理就是基于社会资本的一种治理模式。
基本上，社群治理或网络治理，并非传统经济学的关注领域，相关的研究留给了行为经济学、社会经济学、经济社会学和组织行为学。不同治理模式所构成的制度在经济学正统的新古典主义理论中也找不到位置，对治理的研究是由不太正统的新制度经济学开创的。如前所述，科斯把企业视为一种与市场相对的治理结构，将前者的特征描绘为“科层协调”，而将后者的特征描绘为“契约协调”，从而突破了将企业视为生产函数的陈见，开创了新制度经济学。威廉姆森沿着科斯的思路，专注于市场化治理(即契约治理)与等级化治理(即科层治理)之间的权衡，以及两种治理模式的混合形态，揭示了治理模式对于经济和法律行动的重要意义。相对来说，新制度经济学者重视对市场治理和行政治理的研究，并且就后者，还分别考察过私立组织和公共部门中行政治理的差别，但对社群或网络治理的研究则有所忽视。与威廉姆森分享诺贝尔经济学奖的政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom），对社群治理有深入研究。由她创建并领衔的布鲁明顿学派，通过大量论著，揭示了社群治理最优运作的制度安排及其对社会经济生活治理的重要性，尤其是在公共资源（例如森林、渔场、草场等）永续利用的治理上，布鲁明顿学派成果卓著。
需要特别指出的是，市场治理、行政治理和社群治理的区分只是分析性的，而在现实世界中，三种治理模式是相互嵌合的，而“制度嵌合性”正是新制度主义政治学和社会学的核心概念之一。在公共管理中，三种模式的协同组合对于治理的设计和实施至关重要。良好的市场治理，有赖于通过行政机制所建立的制度及其执行，以及通过社群机制在市场参与者当中所滋养的信任与认同(即所谓“社会资本”)；良好的行政治理难以超脱于基于市场协调的激励机制以及社群协调所蕴含的社会资本；良好的社群治理，也嵌合在依赖于行政机制的制度建设与执行，以及基于市场协调的激励机制之中。例如，作为法人，无论是营利性组织(企业)还是非营利组织，本质上都是社群，其组成和运行在一定程度上是社群机制发挥作用的结果，尤其体现在组织文化的建设上；但无论在组织内外，市场机制和行政机制的作用同样无所不在，如组织中的雇员需要通过劳动力市场招聘，组织规模的扩大必然导致等级治理的引入，而组织建立和运营所涉及的诸多事务都会受制于政府管制，等等。在政府管制（规制）领域，传统的治理模式是行政化的，而新规制治理模式则注重引入市场机制，形成“通过合同的治理”，这在很大程度上需要或展现了行政机制与市场机制的嵌合性。同时，行政治理中的绩效管理，在竞争的组织上大量汲取了经济学对各种竞争机制研究的成果，而这些竞争机制原本大量出现在私人部门和非公共服务的市场竞争之中。在当今世界，无所不在的行政机制，也在新公共管理运动或公共治理变革的旗号下发生了各式各样的市场化改变，在公共部门内部，市场机制与行政机制的融合日渐丰富。简言之，市场、政府与社会的复杂关系，行政机制、市场机制和社群机制的多元嵌合性，一方面是治理本身的特征，另一方面也是治理研究的永恒主题。
就任何一个公立组织而言，其运营活动涉及方方面面，但都可简化为人、财、物三个核心领域。无论在哪一个领域，公立组织都处在由政府、市场与社会组成的环境之中，其运营的诸多方面由行政、市场和社群机制加以协调（见图1）。
尽管政府与社会环境也具有复杂性，但鉴于市场的重要性，尤其是基于公共管理变革对于市场机制在公共部门中发挥重要作用的再认识，本文将公立组织所处的市场环境分为两类:一是消费市场（所谓“下游”），即公共服务受益者所组成的市场；二是要素市场（所谓“上游”），包括劳动力市场、资本市场和物资（设备、耗材等）市场。市场机制的特征固然是选择与竞争，但就公共服务而言，在很多情况下，市场主体有可能处在垄断或寡头垄断的地位。其中的缘由，一方面是公立组织所提供的物品（即公共服务）本身所具有的特性，另一方面是某些特定的制度结构所塑造的。例如，依照卫生经济学的一个常识，医院基本上不大可能处于充分竞争（遑论完全竞争）的市场结构之中，而是极有可能处于垄断竞争、寡头垄断甚或绝对垄断的境况，公立医院自不例外。至于在中国，还由于诸多制度性因素，公立医院在医疗服务市场和医疗要素市场(尤其是药品)处于双向垄断地位。
行政治理在公立组织运行的各个方面可谓无所不在，既可以体现为政府以所有者的身份，在任何一个运营领域对公立组织施加各种命令与控制，也可以体现为政府以管制者的身份对组织所处的市场与社会环境加以规制。如果公立组织走向法人化，社群治理就体现在法人治理结构之中；同时，社群治理还体现为公共服务领域各种专业性协会的影响。如果国家与社会的关系呈现法团主义的形态，尤其是国家法团主义的形态，专业性协会的组织和运行基本上由行政力量所主宰，那么社群治理就会出现行政化之势。
本文以人、财、物的管理为核心，列出公立组织运营的七个重要事项，同时也作为七个分析维度，建构了考察公立组织治理模式变革的分析框架（见图2）。
其中，作为组织治理结构的核心内容，决策权与控制权配置，涵盖公立组织运营的所有领域，是组织治理模式分析的基础性维度。在行政化模式中，决策权与控制权是在一个纵向的科层等级体系中以“命令与控制”的方式配置，公立组织既没有决策权也没有控制权，最多不过是在政策执行过程中有一定的自由裁量权，即日常所谓的“灵活处理”。而在自主化和法人化模式中，自上而下的政府管控范围从无限变成有限，公立组织运营的自主权逐渐增多，决策权和控制权逐渐增大，直到在民营化模式中获得充分的自主权。值得注意的是，即便走上了民营化的道路，无论公立组织转型为营利性组织(即公司)还是非营利性组织，行政机制依然对其运营有重要的影响，这主要体现在政府对市场力量和社会力量的管制之中，也体现在组织内部行政体系的建构和行政部门的作为之中。
收入或资金来源（fundin gsources）这一事项或维度，主要关涉公立组织的收入源于政府预算拨款还是政府合同和市场支付。政府预算拨款是行政机制运作的体现，政府购买服务则是市场机制运作的体现，从政府行政拨款向政府购买服务的转变，正是市场机制发挥积极作用的公共管理变革(尤其是新公共管理运动)的核心内容之一，也是公立组织治理模式从行政化向其他三种模式转型的重要内容。从如何行使权力到如何运用合同实施治理，将市场机制引入公立组织的财务管理，正是公共管理实践者面临的新挑战之一，也是公共管理学的重要研究子领域之一。这里值得注意的是，相当一些公立组织亦有可能吸收一些社会捐赠，这是社群机制开始在这一方面有所作用的征兆，但这一作用对于绝大多数公立组织来说仅具有补充性或辅助性。
人事薪酬管理权配置、营收与剩余索取权配置、物资采购与物流管理以及社会职能的行使，都是公立组织日常管理的重要内容，也是分析公立组织运行的重要事项或维度。在行政化的模式中，人事薪酬制度的建设及其实施，均由上级行政部门掌控，纳入编制管理，尤其是公立组织管理层，其重要人物均由行政部门任命。随着公立组织的治理模式转型，人事权逐渐下放，在法人化和民营化的模式中，人事薪酬制度完全可以通过组织的法人治理来建立，营收与剩余索取权配置与之相类似。
物资采购与物流管理一般被视为公立组织的后勤管理。在行政化的模式中，公立组织的上级行政部门负责制定后勤管理的计划，包括物资采购，而公立组织的后勤管理者只负责执行。在自主化的模式中，公立组织自主确定物资采购的数量，但价格依然由政府加以管制，而且招标采购的组织工作也由上级行政部门来履行。公立组织后勤管理权的自主性只有在法人化和民营化的治理模式下才能得到充分落实。
社会职能的行使往往被视为公立组织公益性的一种体现，但这是一种狭义的“公益性”。实际上，公立组织所提供的公共服务本身就具有一定的公益性，社会职能的行使意指额外的公益服务的提供，而这类额外公益服务有时同其主营业务相关，例如公立医院开展一些公共卫生服务等。对于社会职能的行使，在行政化的模式下，公立组织一般不会获得额外的经费支持，而在自主化的模式下，公立组织可以争取一定的财政补偿。在法人化和民营化的模式下，其社会职能的行使是法人的战略管理的一项内容，体现为法人与社区(或更大范围的社会)构建长期合作关系的战略选择，而政府有可能采取购买公益服务的方式，通过市场机制助推法人的这类行为。
最后一个重要事项或维度是问责性的制度安排，其在很大程度上由公立组织与政府和社会的关系所左右，行政机制和社群机制在这一制度的运行上发挥决定性作用。在行政化和自主化的模式中，上级行政部门通过自上而下的监督与考评施行问责制度，是一种典型的行政机制的运作；在这其中，尤其是在自主化的模式中，社会问责或许不无作用，但作为社会问责主体的协会往往也是行政化的。在法人化和民营化的模式中，行政机制在问责上的作用大幅度减弱，但依然在政府管制或合同约束上有所作为，专业协会或行业组织自我管制的社群机制则显示出更强的治理功能。
高度行政化：计划经济时代形成的事业单位组织和治理模式及其转型
在计划经济时代，无论其社会分工和专业功能为何，中国所有公立组织（包括行政机构、国有企业和事业单位）都隶属于一个庞大的行政系统，拥有自己的行政级别。在行政化的单位体制中，政府行政机构与企业不分，与事业单位也不分，简称“政企不分”“政事不分”。在庞大的行政等级体系之中，每一个单位并不拥有实质性的管理自主性，自然也没有决策权。任何一个单位的党政领导其实并不是真正意义上的管理者，只不过是行政主管，负责执行党和政府制定的涵盖人财物等诸多方面的计划，即所谓“完成任务”。有关任务的命令由党和政府以文件的形式一级级下达，不同的文件均有特定的下达行政层级。即便在内部机构和岗位的设置上，各级单位也都要同上级主管行政机构保持一致，即编制设置要“对口”，这就是组织社会学中所谓的“科层同构”现象。
事业单位的人事管理是行政化治理模式的典型。“人事管理的对象，简单地说就是干部”，“干部范围包括:在国家权力机关、行政机关、司法机关、军事机关、党的工作机关、群众团体以及国家企业、事业单位中任职，并从事公务的人员”；所有干部，分为“国家行政干部、党务工作干部、军队干部、人民团体干部、专业技术干部、企事业管理干部六类”。例如，公立医院中非管理层医务人员，大多属于“专业技术干部”，而管理层，则属于“企事业管理干部”。公立医院中所有职工，包括医务人员，其招聘录用纳入政府人事部门实施的编制管理。其中，主要管理干部的任命由医院所在行政系统党的组织部门负责，这是作为人事管理“基本原则”的“党管干部”的一种具体体现。
在计划经济时代，政府对国家机关、事业单位和国有企业实行统一的行政化工资制度。这一制度是在1956年形成的。首先，所有人均有一定的行政级别，不同级别的工资水平不同；其次，在同一行政级别中，又有不同的工资标准。对国家卫生技术人员，政府实行21级工资制，其中每一级中又有11级工资标准。例如，主任医师共有7级，每一级有11级工资标准，其中最高级主任医师为一级主任医师，享受第11级工资标准，而最低级主任医师为七级主任医师，享受1级工资标准。在此之后，尽管工资标准随着经济发展水平的提高而在各地都经常进行不同程度的调整，但行政化统一工资制度的基本架构没有发生变化。
从财务的角度来看，计划经济体制下每一个单位都是其所隶属行政系统中的一个预算单位。因此，苏联和东欧前社会主义国家中诸如大学、医院、博物馆之类的公立机构，在国际文献中常常被称为“预算单位”（budgetary units）。同对国有企业的要求不一样，国家不要求这类单位收支相抵，因为依照马克思主义政治经济学的官方分析，从事物质生产活动的组织是“企业”，而从事非物质生产活动的组织在中国通称为“事业单位”，很多国际文献从财务视角使用“预算单位”这个术语来统称这类组织。前述的世界银行关于公立医院法人化的报告亦是如此，用“预算单位”来刻画治理转型前的公立医院，用“预算化”来刻画治理转型前公立医院与政府部门的关系。但是，无论是“预算单位”还是“预算化”，这些术语均不足以刻画行政治理中等级化、官僚化协调机制对公立组织的资源配置、决策与控制、营收与剩余索取、监督与问责等诸多非财务事务的支配力，因此，本文中以“行政化”取而代之。
如前所述，在经典计划经济体制的行政化模式中，也存在集中化与分散化之分。在集中化的行政治理模式中，所有公立组织都是国有的，公立组织及其所属行政部门的资源配置，受制于国民社会经济发展计划，而各行政部门党和行政主管拥有各个相应公共服务领域资源配置的最高决策权，这种集中型行政化的计划经济体系以及与之相配的公立机构组织体系，是所谓“经典的社会主义”制度和组织模式，主要存在于苏联和东欧国家，科尔奈在其著作《社会主义体制：共产主义的政治经济学》中用大量篇幅（计13章300余页）加以刻画。在分散化的行政治理模式中，每一个政府行政部门并不拥有完整的资源配置权力，其中人力资源配置的权力由该部门与人事部门（以及党的组织部门）分享，资金配置的权力由该部门与财政部门分享，物资（包括房屋、设备、耗材等）配置的权力则由该部门与计划部门以及分管不同物资分配的政府部门分享。这样，公共部门呈现为某种网状型等级化组织形态:一方面，所有单位依照功能纵向组织起来，形成等级体系；另一方面，在每一个行政等级上都存在跨单位的行政机构，分别控制着所有单位运行的某一方面，例如计划（战略决策）、财务、人事、物资调配等。
与“经典社会主义”的计划经济体制有所不同，这种权力分散型的行政化制度和组织模式在中国盛行。即便在计划经济时代，中国社会经济的制度和组织模式都与苏联式计划经济体制有着很大的不同。然而，这种在行政化体制内注重分权的制度和组织架构，与权力集中型的行政化体制一样，同样是弊端重重。此处无暇细表，其最大者则是问责制的缺失。在这样的体系中，根本找不到明确的决策者，因此也就没有人能对决策的失误负责；即便很多决策实际上是由所谓“一把手”所嘱意，但形成最终决策的程序还是要经由集体讨论来完成。同样地，在这样的体系中，也找不到明确的否决者，很多人（哪怕是行政级别不高的人）都有可能对资源配置的提议施加否定性影响。用政治学的术语来说，就是在行政化的单位体系中会出现很多否决点（veto points）。因此，行政化的体制表面来看决策效率很高，其实不然，所谓“扯皮现象”层出不穷是始终无法解决的问题。对于这种似乎永远也扯不清楚的现象，有美国的中国问题学者干脆发明了一个词，称之为“鸟巢型问题动力机制”（nested problems dynamic），以此来解释20世纪90年代中国国有企业改革所遭遇的体制性障碍。实际上，这一解释同样适用于过去和今天的事业单位及其改革。
在计划经济时代，中国所有的单位都处于权力分散型的行政化格局之中。无论是在计划经济时代的一些调整，还是在改革开放初期的一些“改革”，并不涉及治理机制的转型，其实质都是行政化单位体系内部的权力调整。然而，经过长时期的探索，经济性单位（也就是企业单位）终于在20世纪90年代中后期走上了法人化的道路，从此国有企业的改革进入了一个全新的天地，现代企业制度在经济领域得以确立。与此相对照，事业单位的改革则始终在行政化的泥沼中挣扎。即便到了20世纪末，依照国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》，任何事业单位从其诞生开始，就生活在行政化的组织架构之中。这正如世界银行的一份报告所描绘的：
某一层次的政府在建立事业单位时，先由政府的某一部门(也就是“批准机构”)负责批准成立某家事业单位，然后这家事业单位再到本级政府的编制办公室进行登记，而负责批准的政府部门将成为这家事业单位的“主管部门”。事业单位的主管部门常常掌握着任命事业单位管理层，审核批准事业单位预算、财务、人事计划，以及评估事业单位业绩等各项权力。
同企业单位类似，很多事业单位在改革开放之初拥有了某种自主性，尤其是在有关“人、财、物”的决策权中，大多数事业单位拥有了一定的财务自主权以及与之有关的物品采购权和处置权。然而，事业单位财务自主性的扩大，与其说是政府行政放权的结果，不如说是政府推卸财务责任的结果。政府在不增加公共服务筹资责任的前提下，允许事业单位通过公共服务的提供，来换取对服务受益者的收费，由此很多事业单位走上了某种商业化或称“市场化”的道路，纷纷开启了五花八门的自主创收之路。然而，这种“市场化”并非市场机制主导的市场化，而是一种行政型市场化，在很多情况下呈现为市场机制为行政机制所扭曲的市场化。
去行政化的吊诡:中国事业单位改革的艰难之路
公共服务的提供往往被视为政府的责任，即认定行政机制理应成为公共服务提供的主导型治理机制，充分体现行政机制运作的科层等级组织被视为公共服务提供者的主导组织模式。然而，无论是在理论上还是在实践中，政府理应承担责任并不意味着运用行政机制是政府履责的唯一治理方式，而政府履责的组织载体也不一定按照科层等级体系来建立。即便行政机制在公共服务提供的治理上发挥主导性作用，也不意味着市场机制和社群机制没有发挥积极作用的空间。在适当的政治、社会和经济因素所创造的激励下，公共服务的有效私人提供是可能的。在公共服务的私人提供者当中，既有营利性的市场主体，也有各类非营利性组织。例如，在医疗卫生领域，民办营利性和非营利性扮演服务提供者的角色，已经在世界各地成为一种常见的实践模式。当然，政府如何通过行政机制的作用，以确保医疗卫生服务的私人提供既具有公平性又能有高效率，也成为国际医疗卫生政策领域中的一个热门研究课题。这涉及政府或公共部门改革问题，具体可转化为行政治理的完善问题。
作为中国公共部门改革的核心，事业单位改革的方向，一言以蔽之，是去行政化。去行政化的要旨，在于打破行政机制主宰一切事务的既有格局，引入市场机制和社群机制，让行政机制、市场机制和社群机制以相得益彰的方式发挥作用，而不是让行政机制挤压市场机制、摧毁社群机制。在此过程中，理顺国家—市场—社会的关系，尤其是重新界定政府的职能，或推进政府改革，是关键中的关键。政府改革的核心是从行政机制主导下的全能型角色转型，在公共治理中扮演多元角色，包括至关重要的元治理者的角色。因此，去行政化并不意味着取消行政机制的作用，亦非降低行政治理的重要性，自然也不是主张政府退出。
公共部门去行政化之艰难，其根源在于去行政化的吊诡，即去行政化的进程在很大程度上必须要由行政力量来推动。中国公共部门呈现高度行政化的治理格局，这种治理格局形成于计划经济时代。计划经济体制的特征，说一千道一万，就是三个字：行政化。行政力量不仅无远弗届，而且还渗透到社会经济生活的方方面面。在计划经济体系中建立起来的单位体系，尤其是事业单位体系，更是行政力量渗透并管控社会生活的组织保障。在单位体系根深蒂固的社会经济领域，行政力量无孔不入、上下其手，已经成为制度，成为惯例，成为国情，随便解除哪一项行政管控，都有可能牵一发而动全身。如果行政力量不愿意打破成规，或者说市场力量和社会力量尚不足以推动行政力量改弦易辙，那么去行政化就难如上青天。计划经济时代的遗产，在四十多年后的今天依然在不少经济社会领域（尤其是在许多公共服务领域，例如教育、医疗、文化等）发挥着重要的治理作用，缘由在此。
与此同时，行政力量即便不再像章鱼般到处伸手，即便政府干预的范围大大缩减，力度也大大减弱，依然不足以让市场机制和社群机制顺利建立起来，也不足以让市场机制和社群机制有效运作起来。市场机制和社群机制的建立和发展，说穿了，都是制度建设的过程，而制度建设又离不开行政力量的参与。对于计划经济体制培养出来的行政力量而言，不仅要破除滋养自己的旧体制，而且还要投身于新制度的建设，这种要求何其高矣，真有点儿强人所难。
中国事业单位在公共部门改革的过程中，行政治理、市场治理和社群治理机制之间的关系并未理顺，导致事业单位的组织和制度模式在自主化和行政化之间摇摆，或者说在去行政化和再行政化之间摇摆。在政府部门和事业单位（即公共部门）中引入的市场机制，常常受制于行政机制的宰制而无法得到良好的运作，公共部门中的激励机制常常被扭曲，表现为公共服务提供的行为与公共服务的目标相背离，即泛称的“公益性淡化”。简言之，行政治理与市场治理之间尚未形成互补嵌合性的格局。至于说社群治理，无论是在功能还是在制度上均尚未得到合适的定位，甚至在学术探讨中也受到忽视，“社群治理”这个概念，也远不如行政治理和市场治理这两个概念在学术文献中流行。事实上，在学术文献中，论及行政治理和市场治理之时并不需要对其含义多加解释，而社群治理则不同。社群治理在社会经济乃至政治生活中的重要意义，即便在奥斯特罗姆获得诺贝尔经济学奖之后，依然没有受到学界的重视。尤其是在经济学界，科斯和威廉姆森对所有经济学人来说是耳熟能详的，但奥斯特罗姆则不然。中国经济学界对于企业理论的研究热情高涨，但在公立组织经济学领域，基本上鲜有建树。奥斯特罗姆的思想在公共管理学界影响广泛且深远，但是大多数学者只是从她的论著中汲取多中心治理或自我治理的一些思想，以利于有关基层治理、环境治理、社会事务治理的研究，而极少将其思想以及布鲁明顿学派的成果与其他治理理论整合，也极少应用于公共部门治理转型的研究之中。
中国公共部门治理机制和激励结构的转型，无论学理探究还是实践探索，都还任重道远。
注释及参考文献请参阅原文。