只有厘清国家、市场和社会的边界，实现监管部门、企业与社会组织激励相容，才能从根本上提升我国食品药品安全保障水平
国家、市场和社会关系视角下的食品药品监管
2014年04月01日 行政管理改革
胡颖廉
保障食品药品安全是我国政府市场监管职能的重要组成部分，也是当前创新社会治理的重点工作之一，关乎每一个人的切身利益。党的十八届三中全会、中央农村工作会议和刚刚召开的十二届人大二次会议，都对食品药品监管提出诸多创新论述，如“食品安全是‘产’出来的，也是‘管’出来的”，“完善统一权威的监管机构”，“建立从生产加工到流通消费的全程监管机制、社会共治制度和可追溯体系”等。那么，如何理解这些论述的内在逻辑和理论内涵，怎样把这些新思维落实到具体工作中。笔者试图根据国家、市场和社会关系理论，从监管的理念、体制和手段三个维度加以解读。
一、简政放权与加强食品药品监管的辩证关系
也许有人会问，既然是简政放权，为什么还要加强政府监管食品药品安全等职能？这是因为在政府和市场关系这个政治经济学的核心理论命题中，政府管理和市场机制从来都是激发经济活力的基本要素，须臾不可分。一般来说，现代政府的基本职能包括经济调节、市场监管、社会治理、公共服务和环境保护，其核心是为各类经济主体提供良好制度环境，让市场机制在资源配置中更好地发挥作用。这其中，经济调节旨在熨平经济周期和防止价格剧烈波动，市场监管致力于打造一个法治、公平、有序的竞争“软环境”，其余三个职能则用来解决激烈市场竞争可能带来的社会矛盾和贫富差距问题。市场活力有一个度，活力不足会导致生产力水平低下，无法满足消费者多元需求，也不利于保障食品药品质量安全；活力过了头，资本的“野性”就会被无限激发，[1]带来过度竞争甚或恶性竞争，最终是因利益驱动的假冒伪劣产品横行。因此在西方国家近30年的新自由主义改革浪潮中，政府一方面放松对微观经济运行的管制和干预，另一方面加强安全、健康和环保等民生领域的社会性监管（social regulation），两者并行不悖。
我国正处于进一步深化政府职能转变的关键时期，“放”和“管”是两个轮子，只有同时运转起来，行政体制改革才能顺利推进，市场活力才能被有效激发。过去，我们习惯于通过发证、检查等“一次性监管”的静态方式严控企业资质，而不是采取多元化的动态监管手段，更不用提现代化的风险管理。[2]这就导致企业只追求获证，而轻视了生产经营行为。“一次性监管”的弊端很多，譬如近年发生重大食品安全事件的“三鹿”、“双汇”都是行业龙头企业，它们本来拥有先进的技术水平和良好企业声誉，但忽视了产品质量管理；又如药品领域存在临床试验高准入门槛与准入后数据普遍造假并存的奇特现象。尽管监管部门通过驻厂监督员、飞行检查等方式试图弥补“一次性监管”的不足，但“重审批，轻监管”的思维惯性依然存在。因此，当简政放权减少了静态的事前审批时，事中和事后的动态监管就要跟上，否则就会出现空白地带。
据了解，国务院在大力取消和下放行政审批事项，降低准入门槛、放权搞活的同时，正抓紧研究如何加强事中和事后监管、如何完善市场监管体系的措施和办法。[3]具体到食品药品领域，我们既要加快职能转变和行政审批制度改革，充分发挥市场的决定性作用和社会自发活力；又要严惩各类食品药品违法违规行为。也就是说一边要简政放权、一边要管住管好，两者缺一不可，变静态的“一次性监管”为动态的全流程风险管理，只有这样才能保障市场经济有序运行。
二、完善统一权威监管机构与加强基层执法力量并举
监管机构整合与执法力量下沉，分别代表了横向和纵向监管权力配置，两者有机关联。食品药品监管实行垂直管理抑或属地管理，一直是理论界和实务界激辩的话题。客观而言，两种形式都是行政管理体制的具体表现，本身没有优劣之分。垂直管理有利于全国一盘棋防范区域性风险，属地管理便于调动地方政府积极性。从经济学理论上说，判断一项事务是否应实行垂直管理，取决于其溢出的外部成本与本地化的内部收益之间的权衡。现代社会食品药品风险越来越具有全生命周期性和跨区域流动性，分散的本地监管机构很难单独加以应对，所以世界主要发达国家的经验是食品药品监管权力上收、集中和强化，即便是在实行中央地方分权的美国，联邦监管部门也通过设立大区域派出机构和地方办事处来动态收集原子化分布的风险信息，同时防范风险跨地区外溢。然而，我国正处于经济社会转型期，既要大力发展食品和医药产业，又要切实保障食品药品安全；既要调动生产经营者积极性，又要规范市场秩序，[4]上述工作需要地方政府全方位、强有力的支持。因此与发达国家相比，我国从2008年开始经历了食品药品监管权力下放和分散的“反向运动”，旨在落实和强化地方政府责任。
街道、社区以及乡镇、村屯等基层地区承载着我国绝大多数人口，是社会治理的基本载体，也是食品药品的主要生产、流通和消费场所。过去，大量监管人力和设备集中在省、市层面，全国80%以上的县乡镇村没有专职人员和机构负责食品药品安全监管和百姓饮食用药知识普及，[5]风险脆弱性高。近来发生的“病死猪、“地沟油”等事件，问题源头都在基层。2013年机构改革创造性地提出，在乡镇或区域设立食品药品监管派出机构，配备必要的技术装备，填补基层监管执法空白。同时，在农村行政村和城镇社区要设立食品药品监管协管员，承担协助执法、隐患排查、信息报告、宣传引导等职责。[6]很显然，决策者的思路是要推进食品药品监管工作重心下移和关口前移，加快形成横向到边、纵向到底的工作体系，从而加强基层执法力量，防止食品药品安全在第一线失守。
应当说，现阶段食品药品安全实行属地管理无可厚非。但从长远看，当垂直管理的利大于弊时，其应当划归中央事权。十八届三中全会明确提出，改革市场监管体系，实行统一的市场监管。与之相关的是，尽管本轮机构改革强调“整合”和“统一”，但仅仅是有限解决了食品药品分段监管问题，初级农产品质量监管和食品标准制定以及风险评估职能依然散落在农业、卫计等部门，药品领域也存在食药监、卫计、发改、工信和商务等部门“多龙治水”的困境。由于食品药品生产经营行为是连续的，但各部门出台的政策和规范可能不匹配甚或冲突，这就会导致执法人员监督检查和被监管者遵从行为无所适从，执法和守法成本都很高。可见，食品药品监管机构需要在本轮改革的基础上进一步整合。也正因此，中央在强调“加强食品药品等重点领域基层执法力量”的同时，提出“完善统一权威监管机构”。前者是为了放大属地管理的优势，把食品药品安全隐患解决在基层和一线；后者则是要完善统一权威的监管机构，杜绝属地管理的弊端，防止部门间推诿，打破地方保护势力，进一步完善全国统一市场。
有观点认为，今后5至10年工商和质监体制改革将呈现“统—分—统”三步走。第一步是剥离其核心业务之一食品安全监管职能；第二步是逐渐取消省以下垂直管理体制，实行属地管理，削弱其体系的统一性；第三步是取消并整合两个部门，将来与食药监管、知识产权等部门一起，统一成市场监督管理局，扮演“市场经济警察”角色，进而实行全国范围垂直管理。[7]该体制改革能否顺利推进和有效运行，取决于中央与地方各级政府间财权、事权和责任的科学划分，这是值得深入研究的理论命题。
三、建立政府监管与社会共治良性互动的新格局
政府监管的本质是解决市场失灵，即依据规则对市场主体行为进行引导和限制。纵观人类历史，解决食品药品安全问题的手段除了政府监管之外还有很多，比如说高效的市场竞争可以形成优胜劣汰的良性机制，独立的法庭审判可以在事后解决“问题食品药品”侵权纠纷，行业协会能够让企业产生自律的压力，媒体和消费者监督可以曝光无良生产经营者，等等。市场机制、社会监督和政府监管原本就是相互补充的，当一种手段失灵时，其他手段可以弥补。值得注意的是，西方国家是在上百年市场经济发展后，才建立起以事先预防和全程管理为主的现代监管型国家制度，其间不断地调整和适应。[8]例如作为现代监管型国家典型的美国，其所有监管行为都建立在市场运作的科学模拟之上。我国的情况恰好相反，长期的计划经济使得市场自我调节机制尚未发育成熟，20世纪末引入市场经济体制后，原来政府管企业的那一套微观经济干预体系又被打破。于是，政府不仅要应对因市场失灵导致的层出不穷的食品药品安全问题，解决市场失灵，还要填补原有体制瓦解带来的空白。现在看来，政府这种“单打独斗”不可持续，因为食品药品安全不是单纯监管或检测出来的，终究要靠生产经营出来，必须要让政府监管回到其应然的理想定位，它是市场机制的有益补充而非全盘替代。所以，我们提出社会共治的理念，构建企业自律、政府监管、社会协同、公众参与、法治保障的食品药品安全工作新格局。[9]
那么既然提倡社会共治，为什么还要建立最严格的食品药品监管制度呢？从行为理论的角度看，生产经营者违法违规的驱动因素包括三方面，一是想违法，二是值得违法，三是敢违法，其分别对应成本收益激励的大小，社会容忍度的高低以及监管威慑的强弱。如前所述，正常情况下食品药品安全主要依赖良性市场机制、生产经营者自律和社会公众监督，辅之以必要的惩罚。[10]然而当前我国食品药品安全领域乱象丛生，有效市场机制的培育和良好社会监督氛围的形成都需要较长时间，不可能一蹴而就。政府能够也必须尽快做的，就是用严刑峻罚让人不敢违法，所谓“重典治假”。换言之，我们越是提倡社会共治，就越要提高政府监管的严格性、有效性和公正性，这是必须强调的首要和前提条件。
虽然世界各国监管模式不尽相同，但大都承认政府在食品药品安全中的主导角色，即在市场和社会之外行使“剩余监管权”（residual regulation）。具体而言，一是事前培育市场和引导社会，二是事后“兜底”，即当市场无法自我调节以及社会监督失效时，政府要承担起保障公众健康的最终责任。例如美国司法体系中的惩罚性赔偿制度（punitive damage）让任何怀有侥幸心理的商家面临倾家荡产的风险，德国政府打造了“从农田到餐桌”的全链条食品质量追溯机制，日本对严重违法的食品药品生产经营者实行终身行业禁入。当前，食品药品监管体制改革在全国各级全面铺开，改革过渡期使监管连续性、稳定性面临巨大考验，就更需要在深入开展食品药品安全整顿治理的同时，把着力点放在构建严密权威的法治秩序上，以食品安全法、药品管理法修订为重点，严格常态化监管。
四、结语
总之，食品药品监管工作一定要从理念、体制和手段三个维度重新理解和准确把握国家、市场和社会的关系，建立主责在企业、主体是民众、主导靠政府的监管体系。理念方面，要在转变政府职能和简政放权的同时加强食品药品监管；体制方面，要明确加强基层执法力量与完善统一权威监管机构辩证统一；手段方面，建立最严格的覆盖全过程的监管制度是创新社会共治的前提。在全面提升食品药品监管水平的同时，发挥市场机制的决定性作用并调动各方积极性，实现我国食品药品安全保障水平根本性好转。
参考文献
[1]【英】卡尔·波兰尼著, 冯钢,刘阳译.大转型：我们时代的政治与经济起源[M].杭州:浙江人民出版社,2007.
[2]胡颖廉.监管和市场：我国药品安全的现状、挑战和对策[J].中国卫生政策研究,2013(7):40.
[3]黄小希,华春雨.稳中求进推进行政体制改革——访中央编办副主任王峰[EB/OL].新华网, http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/17/c_118174643.htm?navigation=1 最后访问日期:2013-11-27.
[4]李玉梅.今后一段时期抓好食品安全工作的着力点——专访国务院食品安全委员会办公室主任张勇[N].学习时报,2011-6-20（1）.
[5]富子梅.谁来保证农民饮食用药安全？[N].人民日报,2011-12-15（1）.
[6]国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见（国发〔2013〕18号）.
[7]蒋昕捷.从“战国”到“大一统”——食药改革末班车起航[N].南方周末,2014-1-23.
[8]Shleifer, Andrei et al. 2003. The Rise of Regulatory State [J]. Journal of Economic Literature, Vol. 41, No. 2: 401-425.
[9]汪洋.食品药品安全重在监管[J].求是,2013(16).
[10]胡锦光.解读食品安全法（修订送审稿）[N].法制日报,2013-11-12（6）