“新教改”建言
作者：长策智库
来源：经济观察报 2010-4-17
http://epaper.eeo.com.cn/shtml/jjgcb/20100419/v50.shtml
“新教改方案”的三大突破
在教育体制改革的战略方向上，“新教改方案”取得了三大突破，即学校制度的去行政化、高校招生制度的多元化和义务教育的均等化。
（一）学校制度的去行政化
本智库认为，“新教改方案”最为重大的突破出现在以“建设现代学校制度”为内容的第13章，其第38条提出：“推进政校分开管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。……探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”简言之，“去行政化”已经成为学校体制改革的核心原则，其战略性意义应该引起政府和全社会的高度重视。
众所周知，学校是教育服务的提供者，教育体制改革的核心就是学校体制改革。现行学校体制的最大特色或最大弊端就是行政化，即学校并非一个独立的法人实体，而是隶属于一个庞大的等级体系，是该体系中的一个行政单位。简言之，学校所处的事业单位体制，具有行政化的特色。行政化不单是教育体制的弊端，而且是整个事业单位体系的弊端。
在计划体制时代，教育领域中的一切资源均由国家自上而下进行分配，因此教育领域中的官场行为集中表现为争级别、争权力、争待遇。改革开放之后，计划体制首先在经济领域被打破，而社会公益事业也随后走上了市场化或产业化的道路。然而，正如很多社会经济领域（如医疗界）发生的事情一样，当今中国教育的“市场化”是遭到扭曲的市场化，实际上是一种“行政主导型的商业化”。政府一方面维持公立教育机构的主导性甚至垄断性，另一方面又允许它们走向商业化。在这样的格局下，教育机构之间的良性竞争格局始 终无法形成。即便某些教育机构出现了乌烟瘴气的事情，其他教育机构取而代之的可能性也微乎其微。正是在行政化的体制下，我们看到了教育机构的千篇一律：哪怕是“功利化”，也都千校一面。
“行政化”的重灾区在高等院校。中国的高等教育在过去的十多年中实现了从精英教育向大众教育的转型，取得了很大的发展，但与此同时，全社会对高等教育的诟病也不绝于耳。概言之，如下几点诟病相当普遍。
第一，上大学贵。很多人抱怨大学学费日渐高昂，以致“上学贵”成为“新三座大山”之一。事实上，高等学校学杂费的增长速度，远远高于城乡民众年均收入的增长速度。根据官方的统计数据，2007年普通高等学校生均学杂费为6489元，是1996年水平的4.39倍，而2007年城乡民众人均收入只是1996年的2.85倍和2.15倍。
第二，高等教育投资的回报率降低。高等教育“大跃进”的结果自然是大学教育的质量无法得到保证。更有甚者，大批本来资质不足的大专院校强行升为普通大学，加剧了大学质量低劣的情形。
第三，高等教育与市场需求脱节。这里所谓的“市场”有两类：一是普通知识的经济性市场；二是思想文化的学术性市场。中国的很多高校，一方面无法为本国经济市场提供适当（遑论高素质）的实用型人才，另一方面也无法培养出能在世界学术市场上占领高地的创新型人才。
第四，教育学术腐败行为盛行。频发的学术抄袭、剽窃事件、论文买卖、评审过程中的寻租以及大量学术垃圾的产生，不但浪费了公共资源，而且极大地败坏了高等院校的文化。
在行政化的等级体系中，公立高校一方面竭力争取来自政府的投入，另一方面无论政府预算足与不足也千方百计地要利用自身的市场主导地位捞取市场收入，从而导致“行政主导型的商业化”。作为其上级，教育行政部门自然会全心全意维护其市场主导地位，民营高校于是永远处于先天不足、后天不良的尴尬境地。
在行政化的等级体系中，官场文化必定盛行，高等院校自然千篇一律，中国优秀的大学生们最终被赶进了一个个死胡同，素质教育的发展与创新型人才的涌现根本无从谈起。
在行政化的等级体系中，教育行政部门自然无法扮演好监管者的角色，对于其直属机构中学术不端和教育腐败行为的整治，也难免不疼不痒，缺乏力度。
温家宝总理曾指出，“我们现在的教育确实存在许多问题：一是教育行政化的倾向需要改变，最好大学不要设立行政级别；二是让教育家办学”。实际上，行政化的问题不单出现在大学，也同样出现在公立中小学之中。不单是大学，所有学校都有必要“去行政化”，都没有必要设置行政级别。学校改革的康庄大道，就是走向法人化。在这条大道上，新教改方案树立了两大醒目的路标，即“政校分开”与“管办分离”。
（二）高等院校走向自主招生：发展多元素质教育的根本之路
高考是整个教育体系的“指挥棒”，高中、初中乃至小学教育，最终都要围绕着如何应对高考而展开。应试教育之弊人人痛陈，素质教育之需人人殷切。在此背景下，高考改革成为公众关注新教改的大事之一，很多人将素质教育的发展寄托在“考试改革”之上。“新教改方案”征求意见稿回应了民众的期待，提出要“深化考试内容和形式改革，着重考查综合素质和能力”。
然而，寄望于通过考试改革来发展素质教育，无异于缘木求鱼。素质教育的真谛就是三个字：多元化。与其在高考“素质化”上进行徒劳无功的“科学化”改革，不如想办法让高等院校走上多元发展的一条条康庄大道。要实现这一目标，必须扎扎实实依照《高等教育法》的要求，落实高校的办学自主权，其中最为重要的就是招生自主权。
正是在落实高等院校招生自主权这一点上，“新教改方案”也有了新的气 象，其第34条提出：“探索招生与考试相对分离的办法，政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，学生多次选择，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。”
简言之，大学招生制度改革的方向就是100%的自主招生。
高校招生自主权落实之后，考试成绩就变成了门槛。各高校（甚至其院系、专业）究竟选择何种考试来设立门槛，属于其自主选择的权限。当然，招生本身是有成本的，为了降低成本，众多高校极有可能选择各种社会化考试服务机构提供的专业化考试。考试服务的良性竞争格局由此展开，而现有国家主办的考试机构依然可以在考试服务市场上占据优越的竞争位置。明确了这一改革的战略方向之后，关于高考存废及英语权重应否降低的纷纷议论将变得毫无意义。高校是否选择以高考成绩或选择以哪些科目的高考成绩作为其招生的门槛，那是高校的自主选择。
概言之，“新教改方案”中关于“分类考试、综合评价、多元录取的考试招 生制度”的构想，不单将为高校走向多元化，而且也为素质教育的大发展，开辟了 前行的道路。
（三）义务教育的均等化：推进教育公平
中国教育体系中的义务教育同样问题频出。尽管在过去的几年内，政府加大了财政投入的力度，在城乡大力推动免费义务教育，极大地促进了义务教育的公平性，但是综合来看，这一领域依然存在如下教育不公平的问题：其一，义务教育的普遍覆盖尚未彻底实现，未能实现让所有学龄儿童接受义务教育的地区主要包括中西部的某些地区、某些农村地区和城市中流动人口聚居的地区；其二，公立义务教育体系内的教育品质存在极为严重的不平等性，既有堪比国际顶级贵族型私立学校的公立中小学，也有无法保障义务教育基本质量的公立中小学；其三，公立中小学中“择校”盛行，而且屡禁不止，而对于学生家长来说，高昂的“择校费”成为义务教育以及非义务基础教育（即高中教育）费用中的最大负担。
对于义务教育中的不公平现象，“新教改方案”给出了有力的回应。其第2条明确了促进教育公平的 目标和责任，第9条为“推进义务教育均衡发展”提出了一些具体的措施，第57条还提出了公共财政转型的原则。
推进义务教育均等化的战略意义已经众所周知，不再赘述。要实现这一战略目标，最关键的步骤是教育领域中公共财政的转型。目前的共识是政府应加大教育投入的力度，力争在近一两年内实现财政性教育支出占GDP的比重达到政府很早以前就确定的4%的目标。但是，公众不大注意的是公共教育经费的流向。在发达国家，2000－2007年公共教育经费用于中小学的占67%左右，而在中国，这一比重为63%左右。在某种程度上，中国政府对基础教育的重视程度逊于发达国家。另一方面，在发达国家，公共教育经费用于高等教育的比例，一般在24%左右，而在中国，这一比重为21%左右，与发达国家相差幅度相对较小。要知道，发达国家的高等教育处于普及化阶段，有大约40%－50%的适龄人群上大学，而中国高等教育尚处在大众化阶段，大学的毛入学率仅为25%左右。此外，发达国家高等教育生均经费一般为人均GDP的30%－60%；而中国的这一指标在2000年一度高达200%，最近几年有所下降，但到了2007年，依然高达84%。这说明中国花了相对较多的钱来办高等教育，而政府在高等教育中的投入相对来说偏多了。
此外，中国公共教育经费支出结构还有一个特色——在大中小学之外的投入比重存在明显失衡现象。这些“其他类”教育机构包括职业教育、特殊教育、学前教育以及教育行政机构和事业单位。在过去的十年间，公共财政在特殊教育和学前教育中的投入比重基本保持稳定，基本上在2.5%和7.5%左右，在职业教育的投入比重从65.4%下降到36.0%。但与此相反，在教育行政部门和事业单位的投入比重不低：2007年，“其他类”公共教育经费的11%和25%流入了教育行政部门和事业单位。
公共教育经费支出结构的不合理，在某种程度上可以解释中国义务教育存在的不足。在义务教育领域，除了经费不足的问题之外，还存在着生均经费区域间不平等的问题。众多研究发现，在20世纪90年代，小学和初中的生均经费省间与省内的不平等性都在加大。尽管政府自2000年以来加大了对义务教育的投入，并且注重推进义务教育经费分配的横向公平，但是地区间不平等性的问题依然没有得到解决。到2007年，以省为单位来考察，普通中小学生均教育经费的基尼系数超过了0.3，而东部地区各省之间的不平等性更高。
因此，推进义务教育均等化有赖于公共财政的转型。教育经济学的研究显示，不同层级教育投资的社会收益率有所不同，初等教育最大，中等教育和职业教育次之，高等教育最小。发达国家如此，发展中国家更甚之。公共教育支出向基础教育倾斜，既能推进教育公平，也能提高公共教育经费的使用效率。公平与效率恰恰能在这一政策转型中得到统一。
对“新教改方案”的三大政策建议
为了落实“新教改方案”的三大突破，或者说为了突破寻求更加稳定的制度化建设，本文提出如下三大方面的政策建议：
（一）政校分开、管办分离：各级各类学校走向法人化
去行政化，即“政校分开”与“管办分离”，是“新教改方案”所确立的学校改革新原则。然而，有破还要有立。据悉，教育部门有关研究者表示，取消教育机构的行政级别是一个渐进的过程，而取代行政化的新学校体制究竟是什么，尚有待于深入的研究。
在某种意义上，高等教育形同教育产业的终端，其行为和取向在很大程度上决定着其他层级教育服务机构的运行。中国的教育体系存在着众多扭曲，而扭曲的龙头在于高等教育。因此，新教改的突破口在于高等教育改革，而高教改革的重点在于高等院校法人化。具体路径如下：
1.管办分离：公立高校不再成为教育行政部门的下属机构，其行政级别自然取消，众多大学争当“副部级大学”的笑话可以休矣！
2.教育家管理大学：大学所有的管理者，尤其是校长和党委书记，都从干部转型为教育家或职业管理者。
3.走向法人化：所有高校成为独立的法人，建立以“校董会+校长负责制”为核心的新型法人治理结构。高校的校董会由利益相关者组成，包括出资人、教师、学生、党和社会公众代表。公立学校的校董会自然会有政府董事（或理事），其党委成员依然按照既有的制度产生并进入校董会。校董会承担学校的战略管理、制度建设和管理层的任命。以校长为首的管理层负责学校的日常运营。
4.政府担任监管者和出资者：各级教育行政部门对所有的高校，首要的角色是监管者，对违规的事件进行惩罚；其次，还可以出资者的身份扮演教育公平推进者的角色，例如设立各种类型的助学金、代表公众资助市场回报率不高但民族发展必需的专业（例如天文、数学、理论物理、地质、农业、林业、语言、历史甚至国学等）、促进公立高等教育在不同地区的均衡发展。
作为独立的法人，高等院校拥有充分的办学自主权。高校们究竟是要超越哈佛，还是关注社区，那是其自主选择。各高校可以自主设立学科、专业、分院等，自行设定学费，自主筹资、投资。当然，各高校可以自主招生。惟有如此，高校才能走向多元化。
政府可以考虑对公立高校的师生比、助学金最低发放比例、最高录取率、最高学费标准、筹资投资行为等设定标准并实施监管，但也可以仅仅强制信息披露。最为重要的是，作为享受免税待遇的非营利组织，高校有义务依照有关条例向全社会进行信息披露，而教育行政部门有责任制定并执行适用于教育组织的信息披露法规。对于公立高等院校，政府可以通过专项经费拨款换取其符合政府期望的办学行为，当然专项经费拨款的公共预算过程必须公开透明。
因此，如果“新教改方案”在最终定稿中能明确高等院校“法人治理结构”的基本制度框架，将党委领导、校长负责、教授以及其他社会相关方的参与都纳入法人治理机构之中，中国的高等教育改革将走上良性竞争、健康发展的轨道。
（二）高校报考制度改革：落实考生的自由选择权
很多人把高考制度的改革等同于考试本身的改革。这种思路是狭窄的。其实，更为重要的是考生在报考高校上拥有充分的自由选择权。没有考生自由选择权的高考招生制度改革，是一条腿的改革，根本无法上路。
目前的考生报考制度宛若一座迷宫。计划教育体制遗留下的分批梯次报考制度宛若“独木桥”：考生在考试前填报志愿，必须进行“全民猜猜猜”，不仅要猜自己的考试分数，而且还要猜其他考生的表现以及心仪高校的录取投档线。近来考生报考制度有了一定的改革，全国各地出现了五花八门的高校志愿填报制度，诸如“考前估分填报”、“考后估分填报”、“考后知分填报”、“平行志愿”等等。这些改革表面上促进了多元化，但实际上只不过把“独木桥”改成了“羊肠道”。考生们要通过这些“羊肠道”走出迷宫，必须迫使自己和自己的家长成为心理学家和社会心理学家。
中国教育体制去行政化的关键之一，在于实行高校考生多元投报制度。在充分落实所有高校招生自主权的前提下，考生报考和录取制度的具体改革路径如下：
1.保留绝大多数高考科目，但是逐步实行一年多次高考，并走向专业化、社会化。高等院校自行设定各门专业的高考分数线门槛以及其他录取条件并上网公布，所有考生自然在考试之后根据自己的成绩踏踏实实地向心仪的学校以及专业投递申请。
2.允许所有考生自由地向众多学校报考。考生有权在支付合理成本的前提下获取中学期间历年各科的考试成绩单副本作为报考材料递交给所申请的大学，当然他们还须递交其他所需的申请材料。
3.高校竞争性录取。所有高校根据自行设定的招生计划和审核程序在一定时间内发出第一批录取通知书。相当一部分考生们或许会在一段时间内接到多家高校的录取通知书，于是他们可以自由选择一家高校。所有高校都有可能在第一批录取通知书发放之后遭到一些考生的拒绝，之后必须根据学生的拒绝情况确定第二批甚至第三批录取。
各地的教育考试院可以继续其组织考试的工作。尽管一年多次高考或许会加大其工作量，但是其工作人员的收入或许也会提高，有朝一日这些考试院可以发展为专业化的考试服务提供者。教育行政部门继续扮演高考监管者的角色。哪怕是高考补习者也不会受损，可以继续出版补习教材，开办补习学校，只不过补习的内容和方法可能会发生改变。与高考无关的公众也会受益，起码不至于在高考日期间操心交通路况。
因此，落实双向自由选择、多元竞争的高校招生改革，不仅能促使高等教育甚至整个教育体系走上健康发展的轨道，而且还能产生其他连带的积极效应，例如净化高校招生过程的社会空气、提升教育行政部门的社会公信力、推进政府部门的精简等等。
（三）有条件地放开择校：基础教育走向有管理的竞争
值得注意的是，“新教改方案”没有提及社会广泛关注并且呼吁的“禁止择校”。尽管“新教改方案”没有直面择校问题，但其潜台词是将义务教育的均等化视为这一问题的解药。
择校的根本问题在于我们对公立义务教育体系的资源配置以及教育公平的理念缺乏清晰的认识，从而在政府与市场力量如何在义务教育领域发挥协同作用缺乏深刻的体会。在这里，我们能够追求的教育公平，只能是在某种与中国经济社会发展相适应的基本水平上确保义务教育在不同地区实现均等化，即最低水平上的“横向公平”。义务教育也好，高中教育也好，实现不同学校教育质量的均等化显然是不切实际的。同任何层级的教育一样，不同教育机构义务教育的品质出现差异，是任何类型的教育体制均无法抹平的现实。经济社会发展水平高的地区对优秀教师具有更强的吸引力是再自然不过的事情。“新教改方案”提出在义务教育阶段取消重点学校制度有一定的意义，但一来其作用有限（因为关键在于高中），二来历史造就的不均等格局难以改变，而且还会对均等化的努力形成强大的阻力。简言之，政府义务教育资源配置体制酿出的苦酒，靠行政化的措施无法变成浓香的陈醋。
无论是为了应对“择校费”的问题，还是为了推进义务教育的长远发展，有两条道路可以选择。
其一，所有学生均可在初中和高中阶段自由申请任何公立中学，但任何申请数超过学额数的中学只能通过公开透明的抽签机制选择学生。学额抽签可以分批次进行，第一批次签运不济的学生可以在第二批次中向尚有学额的学校另碰运气。公立中学的学费应该受到政府的管制，即禁止择校费。与此同时，所有公立中学将无条件地招取所有中签的学生，这也会自然消解择校费。这一做法是彻底的均等化之策，即通过抽签这种“上帝之手”改变不同学校生源差异的问题，而生源差异其实是影响学校质量差异的最关键因素之一。然而，这一“釜底抽薪”之策的实施必将极大地缩小现有中学的差异，亦即让现有优质的中学由于优质生源缺乏保障而不可避免地变差，这固然是均等化之策本身所期望的结果，但是无论在教育界还是在社会，恐怕都会引发新的争议。
另一改革之路是放开义务教育的市场，让市场力量充分发挥提升义务教育资源配置的作用，让政府的资源发挥促进义务教育公平的作用。具体而言，这一改革路径如下：
1.放开民营中小学的设立。民众完全可以选择私立中小学接受义务教育。当然，政府要对所有中小学，无论是公立的还是民营的，制定一些最低义务教育质量标准，并一视同仁地加以执行。
2.有条件地放开公立中小学择校。所有民营中小学自然是完全放开择校，而所有的公立中小学均有条件地放开择校。所谓“条件”，就是政府可以制定一定的监管条例，例如管制学校招收邻近学区适龄学生的百分比、管制学校的师生比、管制学校的教学实践甚至教学品质（最低考试或测验分数等）、最高收费标准等等。
3.学校自行制定收费标准。所有中小学，无论是公立的还是民营的，均自行制定收费标准。如此一来，在公立和民营学校尤其是优质公立学校之间充分竞争的情形下，收费标准的高低自然与教育品质的高下、学校的地理位置以及各地经济发展水平呈现相关性。简言之，所有中小学的收费走向市场化。
4.国家按人头定额拨款。政府根据预算内生均经费的水平设定义务教育的基准收费标准，并根据这一标准依学生人头数向所有公立中小学公平拨款。民营中小学如果愿意参照政府对公立中小学的监管措施开展教育活动，政府也应该依照同样的方式按学生人头拨款。所有教育机构，无论是公立的，还是民营的，学费在基准标准之下的部分不向学生家长收取，而是转向政府申领拨款。
实际上，这是依靠“准教育券”的政策工具来推进义务教育走向有管理的竞争之路。政府制定的义务教育基准收费标准，相当于一张教育券，只不过这张教育券并不一定非要打印出来发给每一位家长，而是可以储存在义务教育拨款机构的电脑之中，“教育券”随着学生流向不同的学校。除非其义务教育的水平优越，绝大多数学校（无论公立还是民营）的收费标准自然会等于这一“准教育券”的金额，因此，这些学校的经费依然是完全来自政府，而学生在这些学校上学则完全免费。在少数学校，例如那些精英型公立中小学以及俗称“贵族学校”的私立中小学，收费标准自然高于“准教育券”的金额，而高出的部分由学生家长支付。
同高校一样，公立中小学的行政化等级体系也必须打破。在管办分开的原则下，所有的中小学均走向法人化，而教育行政部门可以通过进入校董会来参与公立中小学的战略管理与制度建设。在接受政府管制条例的前提下，公立中小学可以从政府那里获得除学费补偿之外的其他专项运行经费。如果那些冠以“示范”、“重点”名称的公立中小学部分甚至全部不接受政府的条件，尤其是选择高收费，那么它们可以部分或者完全走向民营化，而政府因此节省下来的财政预算则可以投向那些非“示范”非“重点”的公立中小学，以增强其竞争力。
那么，贫困家庭的孩子在这样的体制下会不会利益受损呢？这取决于政府的所作所为。首先，大多数公立中小学实际上是免费的，因此贫困家庭必须也完全有机会让其学龄儿童接受最为基本的义务教育，横向公平得以确保；其次，政府通过强制公立中小学以基准收费标准（即“准教育券”的金额）招收一部分学区内学生的管制措施，可以确保那些碰巧住在高收费学校附近的适龄学生就近入学；再次，政府可以为贫困家庭发放额外的“教育救助券”，让他们以此贴补学费从而能自由选择收费偏高一点儿的学校；最后，政府从原来重点学校的投入中节省出大量经费，可以转而投向农村、山区、边疆、城乡结合部和流动人口聚居区，兴办依照基准标准收费的公立中小学。此外，政府还可以设立专项奖励金，对所有从高收费学校转到低收费学校任教的优秀教师给予收入补偿，或以经济激励机制推进自愿性的教师轮岗。
在这样的体制下，相当一部分优质的公立中小学很有可能会走向民营化，从而能极大地促进基础教育阶段民办教育机构的发展。
借鉴新医改经验
制定一项涉及广大社会群体的公共政策过程，理应包括“政策问题的提出、纳入政府决策议题、备选方案的设计、利益群体的广泛参与、政策的最终决定、政府预算的投入、政策的执行、政策效果的评估、政策的修正或废止”这九个环节。本轮教改从2008年提出制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要》至今，在公共政策制定过程中尚处于“备选方案的设计”和“利益群体的广泛参与”环节。为了使这一环节以及接下来其他各环节的任务得以圆满完成，期望新教改的公共政策过程能够借鉴和超越新医改，我们提出以下建议：
1.成立国务院教育改革领导小组。为增强教改的权威性和中立性，建议成立由国务院副总理任组长，发改委、教育部、财政部、人社部任副组长单位，其他涉教部门任组员的国务院教改领导小组。小组办公室应设在国家发改委体制改革司。
2.制订一份中短期教育改革方案。目前正征求意见的《规划纲要》中，教育改革的分量虽然比2009年初的征求意见稿大了许多，但仍感觉改革的目标和具体实施政策不甚清晰，且篇幅过大，瑕瑜难分。基于本轮改革乃教育发展之基础和前提的共识，建议先制订一份中短期（例如2012－2015年）的教育改革方案及其配套实施文件，重点解决包括本文上述建议在内的重大问题。根据问题的解决难度，改革方案的实施可以为全面推行和部分试点同时进行。
3.招标委托平行研究。由国务院教育改革领导小组公开招标，委托若干家非政府机构的国内外公共政策研究组织开展中短期教育改革的总体思路和基本框架的平行研究，并针对平行研究成果召开国际学术研讨会。
4.再次征求公众意见。鉴于第一次征求意见过程不够充分，建议教改领导小组在平行研究的基础上，制订出中短期教育改革方案征求意见稿，再次征求公众意见。
同时，鉴于医改方案中某些概念的不明确，导致其政策在执行阶段中仍然争论不断，严重影响政策执行的效率和力度，在教改征求意见稿中，关键概念（“如管办分开”、“政校分离”、“法人化”、“择校费”等）一定要明确。故强烈建议参照今年温家宝总理的《政府工作报告》首次添加注释的做法，对一些关键概念附加包括名词解释在内的详细注释，以利于公众更准确理解政策，更理性地参与讨论，从而更有效地达成改革共识。此注释在未来最终出台的文件中亦应保留。
5.教改目标要尽量指标化，指标要尽量量化。可借鉴新医改的做法，在未来最终定稿的教育改革方案及其配套文件中，与《规划纲要》中的阶段性教育发展指标相对应，必须有更明确的财政投入指标，除政府教育投入之GDP占比总量指标外，还应该有分教育层级、分地区、分不同收入人群等结构性的投入指标。这是教改不至于走过场的重要保障，也是教改进入效果监测和评估环节的重要依据。
（本报告由长策智库教改课题组完成，主要执笔人为顾昕、余晖。顾昕为北京大学政府管理学院教授、长策智库首席社会政策专家，余晖为中国社会科学院工业经济研究所研究员、长策智库执行总裁。本报发表时有删节。）