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产业政策的是是非非

ChangCe Thinktank
产业政策的必要性已经不是大问题,关键在于如何施政才能让产业政策顺应市场,而不是扭曲市场

 

产业政策的是是非非

顾昕(长策智库首席社会政策专家,北京大学政府管理学院教授)

 

上两篇说到林毅夫的新结构经济学以及有关政府主导型发展模式的学术争论,核心问题是国家与市场的关系。这是自亚当·斯密以来几百年都尚未摸透的大学问,也是当今国际社会科学界(不限于经济学界)的热门课题。凡此种种,听起来都像是武林各派闭关静修的高深内功,本篇说些实际的技击招数:产业政策。

无论是在发展型国家理论还是在新结构经济学中,产业政策都是发展战略中最为核心的内容。产业政策,顾名思义,是指政府针对特定产业的发展所采取的各种措施的总和。如果政府锁定的产业需要面向国际市场,或经济体的规模比较小,那么产业政策还必定同贸易政策、外资政策纠缠在一起。实际上,即便是大规模经济体,例如美国和中国,绝大多数产业的发展都无法与国际市场绝缘。因此,有关产业政策的争论往往同对外开放、自由化和全球化联系在一起。

“产业政策”这个词对中国人来说并不陌生。只要是同经济沾点边或者留意财经新闻的人士,几乎天天都能看到这个词。商人或企业家们时刻紧盯着产业政策,更是必须的,因为在中国,从各级政府那里挣钱要比从市场上挣钱更快捷、更便利、更重要。谁都知道,中国的消费者大多是勤劳而不富裕的老百姓,而最有钱的其实是中国的政府。

然而,在西方发达国家,尤其是在英语世界,“产业政策”这个词在财经媒体上尽管并非绝迹,但绝不流行。乔布斯和盖茨都不会将其聪明才智的哪怕十分之一,用于探听并解读白宫与国会山制定的“产业政策”;巴菲特也不会忙于从产业政策中挖掘选股策略。这种反差,说到底,根源在于英美市场经济中产业政策的地位不高,作用不大。在西方经济学家中,产业政策也不是热门的研究课题。不用纳闷,只要大家翻阅一下从英文翻译过来的经济学教科书,基本上不会发现有讨论产业政策的章节。

其实,对于新古典主义经济学家来说,产业政策根本是没有必要的。依照新古典模型以及熊彼特的企业家与创新理论,产业的发展取决于生产要素(也就是人财物)在市场机制的引导下向最具有利润空间的领域和地域流动,而由企业家精神所推动的创新能够在一定时空内创造出这样的高利润空间。无论是企业家还是企业家精神,都不是政府政策所能催生的,而只能在市场竞争中历练出来,并且在任何时空中每一个成功的企业家都有无数失败的冒险家垫底。正是在这个意义上,当中国官方一两年前曾说要培养一千个“中国乔布斯”的豪言壮语之时,外国人权当是幽世界一默。

 

产业政策大辩论

当发展型国家理论在二十世纪八十年代中后期异军突起之后,产业政策一时间成为美国学界的一个热门话题。人们仿佛将产业政策看成是一个“日本货”(直到今天维基免费百科全书的“产业政策”词条依然说这是发源于日本的一种经济政策)。事实上,自哈佛大学傅高义教授在一九七九年出版了让美日一时纸贵的《日本第一:对美国的启示》之后,再加上有日本人狂言要买下美国一系列著名地标建筑(例如帝国大厦),日本在当时的美国可谓如日中天,简直成了羡慕嫉妒恨的唯一对象。探究日本成功的奥秘,以免自己的国家成为日本的大花园,这是美国精英们心照不宣的共同期盼。约翰逊一九八二年出版《通产省与日本奇迹》一书,其中也包含着一丝非学术性的目的,即警示美国的精英们:你们为什么不能向日本学一学如何在美国实施产业政策?再不学,就要落后了?落后岂不是要挨打?虽然日本永远不会再偷袭珍珠港,但如果把帝国大厦都卖给日本了,美利坚合众国还颜面何存?

于是,一场有关产业政策的大辩论,首先在美国学界兴起,后来遍及世界其他各地(尤其是英国)。不光是经济学家,政治学家、历史学家、社会学家、公共政策研究者各色人等,都投身其中。自此,仅以英文发表的相关论著,就可谓汗牛充栋。约翰逊本人在一九八四年主编了一部题为《产业政策辩论》的论文集,收录了一批知名学者的论文,全面检讨美国在产业政策上的得失,笔锋所向直指“里根经济学”。一九九四年,美国知名历史学家小格拉汉姆在著名智库“二十世纪基金会”的资助下由哈佛大学出版社出版了题为《时间正在流逝:产业政策辩论》的专著,以极为急迫的笔调呼吁美国放弃里根-布什当局所执行的新自由主义经济政策,转而改革并强化美国固有的产业政策传统,重振美国工业的国际竞争力。

然而,在这场大辩论中,并非多数学者(尤其是经济学家)对产业政策青睐有加。在日本泡沫经济大崩溃以及后来亚洲金融危机大爆发的背景下,大量质疑产业政策有效性的文献在国际学刊上发表,而且质疑的角度多种多样。

第一种是质疑发展型国家文献在案例的选择上具有选择性,即只分析那些“成功的产业政策”,而忽略“失败的产业政策”。在社会科学中,这种选择性偏差在定性研究方法论上是大忌,但犯忌的学者也比比皆是。事实上,即便是在产业政策貌似最为风光的日本,政府挑选出“输家”的例子也比比皆是,其中最为著名者莫过于日本在九十年代初投入大量人力物力推出的“第五代计算机开发计划”。现在,当个人电脑已经进入全世界的千家万户之时,这个传说中的“第五代计算机”已经永远留在故纸堆里了。将产业政策描绘为“挑选赢家”的政府行为,受到的质疑最为深重。很多研究表明,很多经济体所采取的产业政策,其施政方式其实是广撒网,撞大运,多方下注,当然事后诸葛亮们最终总能找到几个“赢家”。

第二种质疑思路是针对那些发展较为成功的产业,仔细分辨市场力量、政府干预以及其他因素对该产业发展的贡献率。这类文献大多采用经济计量学的方法,通过对不同经济体、不同产业、不同时期的统计数据进行分析,基本的结论是产业政策只对少数产业并只在其早期发展阶段产生了一点儿推动作用。这类文献凸现了发展型国家理论在研究方法论上的一个缺陷,即认定只要政府实施了鼓励或推进某一产业发展的政策而这一产业最终也的确是“赢家”,那么政府政策与该产业的发展就一定构成强因果关系。实际情形当然并不一定如此。世界银行在二零零零年发表的《东亚奇迹的反思》一书中,有很大的篇幅详尽描绘产业政策在东北亚和东南亚的绩效,总体图景是黯淡无光的。

第三种思路是仔细考察产业政策的不同施政方式所产生的后果。有大量政治学家、社会学家和经济学家的论著发现,产业政策的施政方式宛若“百花错拳”,令人眼花缭乱。对武功不高的人来说,最容易辨识的就是保护性政策和扶持性政策。很多经济体的大量产业政策是在各种利益集团的运作下出笼的,其目的是保护相关产业利益相关者的特殊利益。当然,这种保护型产业政策对于培育“幼稚产业”的竞争力来说,多少还有一定的积极作用,但在很多情况下这类政策即便是在“幼稚产业”长大成人之后还依然存在,而这些产业的利益相关者们就像某些依赖于父荫的“富二代”,深谙与“官二代”的密切互动之道。毫无疑问,对于增进经济体的整体利益来说,这种保护型产业政策无疑是极大的拖累。

若想从其他角度看懂产业政策的施政招数,则需要有更精深的武功修为。世界银行一九九七年的《世界发展报告》以“变迁世界中的国家”为主题,其中也花费了一定的篇幅对产业政策进行了讨论。依据这份报告,产业政策的招数大体有三种:一是政府挑选赢家,然后动员各种资源促其发展,有时甚至亲自出马,直接兴建国有企业;二是协调投资,在私有部门呈现首创性和积极性的初期予以扶持;三是提供服务,一方面注重基础设施建设,包括物质性、人力性和制度性基础设施,也就是中国人常说的“硬件”和“软件”建设,另一方面建立各种形式的公私合作伙伴关系,在信息搜集扩散和组织协调等方面发挥积极作用。这份报告评估,“挑选赢家”的风险最大,机会成本也最大,弄不好就会鸡飞蛋打;在私人部门和市场力量发挥主要作用的前提下,政府协调投资取得成功的概率比单纯由政府出马挑选赢家要高;而发挥服务提供的功能,最终弥补市场失灵,与市场机制的正常运转相得益彰,才是产业政策的正途。说到底,千变万化的产业政策必须建立在市场机制正常运转的根基之上。

在一片质疑声中,产业政策在经济学界并没有留下好的名声。在整个九十年代,国际发展政策学界的主流是新自由主义:让市场发挥更大的作用,而政府没有必要也不大可能替市场进行决策。为了强化这一理念,小布什政府经济顾问理事会主席鲍思金(Michael Boskin)曾经说过这样的话:“电脑芯片,还是薯片,有什么差别呢?”当然,这种贻笑大方的雷语在某种程度上既凸显了市场原教旨主义的迂腐,也在客观上构成政府积极干预主义在经济学理论研究和发展政策研究中复兴的一抹背景底色。其实,新自由主义所强调的市场机制是一整套内功心法,本身并不包含能在武林争锋的奇招妙法。如果仅仅强调市场机制,变成市场原教旨主义,迂腐起来就好似《鹿鼎记》中的澄观禅师,八岁出家,七十余年在少林寺中潜心武学,内功修为极为精深,但却在阿珂胡乱使出的招数下手忙脚乱。

 

产业政策的大回归?

说到产业政策在国际发展政策学界的回归,首要的推动者非斯蒂格利茨莫属。其实,一九九七年,就在由他和世界银行发展经济学研究部主管尤素福共同主编的《东亚奇迹的反思》一书中,斯蒂格利茨就在自己撰写的总结性一章中,对全书其他章节中批评产业政策的研究结论加以质疑。西方有人调侃,十位经济学家总会有十一种观点,还真是这样。

实际上,早在一九八九年,这位已经名满天下十多年的经济学少侠撰写了一篇题为《国家在经济中的角色》的长文。英国著名学术出版商布莱克威尔公司,将此文以及七位国际学者(包括道格拉斯·诺思)的评论和一位记者的采访录汇编成集出版(此书在一九九八年译成中文,书名改为《政府为什么干预经济》,副题为“政府在市场经济中的角色”)。基于其早年在信息经济学上的开拓性研究成果,斯蒂格利茨论证说,市场失灵的深度和广度远远超越了新古典模型的认识,在弥补和矫正市场失灵方面,让政府发挥适当合理的角色是理所应当的;关键在于,政府的角色既不应强行推进国有化,也不是盲目推进私有化,而是担当组织协调者。之后,斯蒂格利茨在多篇演讲和论文中重申并深化了这一主张,但他极少正面论述产业政策的经济学基础,而只是将产业政策视为更加广泛的发展政策或发展战略的一个分支。

二零零零年,刚刚卸任世界银行首席经济学家的斯蒂格利茨在巴西社会与经济发展银行五十周年纪念年会上发表题为《在一个全球化世界中的发展政策》的演讲。在演讲中,他花了很长时间借调侃“芯片与薯片”之争讲述了产业政策在经济学理论中的依据,即只要以信息不充分和信息不对称替换新古典模型中完备信息的假设,那么“看不见的手”就不存在了,市场失灵比比皆是,而弥补或矫正市场失灵的需要也就应运而生了。原则上,政府可以扮演这个角色,也有可能把这个角色演好。这个原理应用到产业发展之上,最为关键的环节在知识的创新、扩散和发展。一方面,新兴产业的发展以及已有产业的升级都同创新有关,而新知识具有公共物品的特征,创新过程本身也充斥着市场失灵,这就为产业政策的必要性提供了理论基础;另一方面,产业政策在施政方式方面也有必要进行创新,最为关键的是如何辨识产业发展中的市场失灵,并找到适当的方法来弥补并矫正市场失灵。

二零零一年,斯蒂格利茨获得诺贝尔经济学奖之后,他的思想在更大范围内得到传播。由于写作并出版了一系列振聋发聩并风靡全球的畅销书,纵论美国金融危机、新自由主义、全球化、不平等、第三世界发展战略和现行资本主义制度的困境,斯蒂格利茨未有足够的精力来深化有关产业政策的分析。但是,他的学生和追随者们并没有放缓探索的努力。二零零九年,斯蒂格利茨与两位学者合编了一部论文集,题为《产业政策与发展:能力积累的政治经济学》,由牛津大学出版社出版。

说到斯蒂格利茨的追随者,不能不提及剑桥大学的韩国籍学者张夏准。这位曾经获得过国际演化经济学学会冈纳·缪达尔奖(缪达尔与哈耶克同年获得诺贝尔经济学奖,但两者的思想全然相反;缪达尔甚至拒绝同哈耶克握手)的经济学教授,可以说是政府积极干预主义最高调的支持者,也是新自由主义最犀利的批判者。张夏准在一九九四年出版了他的博士论文,题为《产业政策的政治经济学》,提出了所谓“国家干预的新制度主义理论”,并在此基础上对产业政策在促进协调和推进变迁方面的作用,进行了详尽的讨论;同时,此书还分析产业政策在诱发寻租和抑制企业家精神方面可能的反作用,并给出了国家如何通过适当的制度建设以抑制政府失灵的建议。不仅如此,本书还通过对韩国案例的分析,来验证其理论的适用性。

现在来看,这篇博士论文是一部高水平的学术作品,是对产业政策辩论的成果所进行的一次总结。然而,这部作品在国际学术界没有引起多大的关注,在斯蒂格利茨的多篇相关论题的演讲和论文中,也未见引用这部作品。令人感到诧异的是,张夏准这部看起来其实并不青涩的作品仅仅引证了斯蒂格利茨的教科书《公共经济学》以及另一篇字典词条,但却将其理论基础建立在诺思的新制度经济学之上,尽管其论证和论点与诺思大相径庭。

后来,张夏准发表了大量论文,出版了一系列论著,参与了许多国际组织有关东亚危机与全球发展问题的课题研究,成为政府积极干预主义以及发展型国家的知名理论家。从此,张夏准与斯蒂格利茨也惺惺相惜起来。张称斯是其“朋友和导师”,斯也开始引用张后来的论文并为其著作写序。二零零二和二零零七年,张出版了《踢开梯子:发展战略的历史透视》和《伪善人:自由贸易迷思和资本主义秘史》,立即成为国际畅销书。在这两本书中,张以丰富的史料和富有感染力的笔调,诉说了发达国家如何通过政府干预和保护主义谋得发展,之后又如何在攀上楼梯后踢开梯子,将自由贸易和自由市场制度强加给发展中国家,以图永远保住其居高临下的优越位置。这两本书都被翻译成中文,中译本分别题为《富国陷阱》和《富国的伪善》。

说到产业政策,还不能不提及一下克鲁格曼。诺贝尔经济学奖获得者当中,在国际公共政策和大众媒体上最为活跃的,当属斯蒂格利茨和克鲁格曼。有趣的是,两个人在中国的命运有所不同。斯对中国客客气气,而且基于其反对新自由主义的立场,总是对中国以政府主导的种种“非正统”做法赞赏有加,因此容易得到国人的青睐。克氏也持反对新自由主义的立场,但他总是站在美国的立场,对中国的所作所为常常是冷言冷语,因此也在国人当中不招待见。中国学者很少将他当作旗手,而林毅夫在其新结构经济学中似乎也从不提及克氏。

其实,正如张夏准所说,克鲁格曼所发展的战略性贸易政策理论受到了产业政策辩论的影响,同时也影响了产业政策的理论发展。克鲁格曼等人发现,由于规模经济等因素造成进入壁垒很高,某些产业很容易在国际市场上形成寡头垄断的格局,最典型的就是飞机制造业中的波音和空客;在这样的情况下,某国对本国企业采取保护性或扶持性的贸易和产业政策(有趣的是,贸易和产业政策的英文简写为TIPs,谐音意为“小贴士”),就有可能加强其在国际市场上的竞争地位。克鲁格曼等人的这些发现,即“战略性贸易政策”,貌似为贸易保护主义找到了理论基础,但他本人以及其他经济学大师(尤其是格罗斯曼)通过进一步的研究发现,制定并实施适当的战略性贸易政策还有很多困难。首先,政府如何能识别战略性行业?人们常常会把高利润率和高附加值的行业视为战略性产业,每个地方的政府(尤其是中国地方政府)都愿意向这些行业砸钱,但是殊不知高利润率和高附加值与高政府投入其实也没有啥关系呢?其次,政府如何能成功地实施战略性的政策?一般的做法就是优惠政策,也就是将有限的资源(人、财、物、地等)向目标产业倾斜,但具体落实起来会不会宠坏了某些业者也未可知?第三,战略性产业是有风险的,肯定有不少利益集团会找到不少借口,宣称自己应该得到政府的扶持,而这样的扶持实际上不利于整个国家。小贴士有时是有用的,但并不是灵丹妙药,更不是高瞻远瞩的大战略。

无论如何,产业政策的必要性已经不是大问题,关键在于如何施政才能让产业政策顺应市场,而不是扭曲市场。正如知名的国际经济学家丹尼·罗德里克一篇论文的题目所说,“产业政策:不要问为什么,而要问如何做”。林毅夫在其论著中明确指出:“世界上的每一个国家也都在有意或无意地追求某种产业政策,即使人们不喜欢产业政策的理念,但每个国家仍然在使用它。”他区分了两种产业政策:一种是“通过克服信息、协调性以及外部性问题促进结构变迁”,另一种是“旨在保护一些违背由现有禀赋结构决定的比较优势的特定企业和产业”。林毅夫的研究重点放在政府如何根据所管辖地区的要素禀赋来甄别产业政策可能有所作为的行业,也就是试图写出一部“挑选冠军宝典”,讨论如何扬长避短。但是,这一努力遭到了国内外评论家的质疑,即便是高度赞扬林毅夫的斯蒂格利茨和罗德里克,也对基于比较优势确定产业政策目标不以为然,因为照此施政,韩国就应该鼓励大米和泡菜出口,而不是汽车和手机。张夏准与林毅夫还就这一点在国际学刊《发展政策评论》展开了一场辩论,结论是产业政策不仅要基于比较优势还要超越比较优势。早在九十年代,林毅夫就在多部论著中试图说明“赶超战略”为什么常常失败,但如果产业政策不赶也不超,那又何必由政府劳神呢?因此,到了新结构经济学,结论似乎应该是“赶而不超”。

斯蒂格利茨和罗德里克的研究给我们的启示是:“挑选冠军”并不靠谱,产业政策研究的重心应该放在政府如何甄别市场失灵,政府如何与市场主体合作发现新的制度和组织以矫正市场失灵,以及政府与社会如何建设适当的制度,以遏制政府取代并摧毁市场机制的不当行为。产业政策究竟是如奥尔森所期待的“市场强化型”,还是青木昌彦所陈述的“市场增进型”,这同如何挑选冠军并不是一回事。事实上,斯也好,罗也好,都对林的努力鼓励有加,因为这个知识领域依然是一个他们三人(以及其他人)都远没有开辟出一条或几条明确道路的原始森林。