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政府积极干预主义的是是非非

ChangCe Thinktank
在国际比较发展研究界,对发展型国家理论的学术质疑,从其诞生之日起,就从未间断,而这一学派本身也是江山代有才人出,且自我修正、自我提升从未间断

 

政府积极干预主义的是是非非

顾昕(长策智库首席社会政策专家,北京大学政府管理学院教授)

 

林毅夫的“新结构经济学”力主中国政府延续积极干预主义的施政传统,通过合理的产业政策,推动新兴产业的发展和经济结构的升级。一时间,经济学武林刀光剑影,关于国家与市场关系的永恒激辩又有了新的戏码。

这样的激辩并非中国学术界的独有场景,而是一个全球性的学术现象。事实上,经济学(尤其是公共选择学派)的主流学者,大多把政府干预视为经济发展的阻碍力量。诺贝尔经济学奖获得者诺思在多部论著中指出,国家的创立和运行是经济增长的基本先决条件,但在很多情况下,国家也是经济下滑的原因。诺思的中国粉丝将这一想法命名为“诺思悖论”或“诺思困惑”,还曾经让诺思本人困惑了一阵子。曾经在世行工作多年的美国经济学家威廉·伊斯特利在其颇有反响的《在增长的迷雾中求索》一书中,列出了诸多可能影响经济增长的因素,其中政府干预被形容为“头号杀手”。既然政府的负面力量有可能如此之大,另一位知名的美国经济学家奥尔森(他被视为最应获得诺贝尔经济学奖但却英年早逝而未享殊荣者之一)将政府的性质或类型视为决定国家兴衰的制度性因素,提出只有“市场强化型政府”(market-augmenting government)才是促进和维持经济繁荣的可靠保证。

那么,积极的政府干预到底有无可能以及如何可能对经济发展带来一些正面的积极作用呢?事实上,自二十世纪八十年代中以来,国际比较发展学界或国际比较政治经济学界就此开展了一波又一波的争论。为了解释“中国奇迹”之前的“东亚奇迹”,一批学者提出了“发展型国家”理论,将政府在产业发展中伸出的“扶持之手”解释为日本和东亚“三小龙”(“四小龙”中香港地区除外)经济起飞的推动力之一。尤有甚者,发展型国家理论的开创者尽管也承认市场力量和民间企业的巨大作用,但在行文中常常自觉不自觉地把相关案例中的政府描绘为成百上千诸葛亮的大集合。他们不仅是深谙经济发展规律的高瞻远瞩的战略家,而且还是鞠躬尽瘁死而后已的道德楷模;更为难得的是,这些完美的技术官僚们竟然还能精诚团结,在各自英明的威权型领导之下,带领各自经济体的企业和民众,一心一意谋发展。

当然,在很多学者看来,这不是事实,而是神话了。于是,质疑的声音层出不穷,而有关发展型国家的研究也在犀利的学术质疑声浪中不断地得到修正和发展,从而对政府主导型发展模式(或发展主义)的知识积累产生了极大的积极作用。在这一方面,世界银行的一份争议性报告发挥了意想不到的大作用。

 

世界银行的报告促发争议

众所周知,世界银行是发展政策研究的最大组织者。在旧结构主义发展经济学衰落之后,整个国际发展政策研究领域在意识形态上受到新自由主义的影响,在理论分析框架上也受到新古典主义的左右。作为相关领域的最大组织者,世行自然成为新自由主义发展经济学的推动者。世行的研究报告和出版物,基本上把市场机制和私有企业的发展置于发展战略的中心,同时承认政府在经济生活中也应该扮演重要的角色,但只是新古典经济学教科书中都会提到的那些角色──保障产权、维护契约、建设基础设施、提供正外部性极强的公共服务(例如医疗卫生和教育)、维持宏观经济环境的稳定等。

需要强调的是,新自由主义不是无政府主义,在其理论建构和政策指南中都为政府的角色留下了相当大的空间。然而,令人感到诧异的是,很多意识形态色彩浓厚的论辩家,中外都有,常常会忘记这一点。坚持市场自由主义的右派们总是呼吁少一点政府干预,而拥抱国家主义的左派们则捍卫国家在维护公正与促进发展方面的重大义务以及光辉形象。当他们花费极大精力在争辩要市场还是要政府的时候,真正的问题往往被遮蔽了。政府干预不是要不要的问题,而是应该如何去做的问题。

作为新自由主义公共政策的主要推动者,世界银行曾就国家(政府)在经济发展中的角色,提出过“五核心使命论”:(一)奠定法治的制度框架,即立法和执法,尤其是要捍卫产权和契约制度,为市场的正常运行提供制度性基础设施;(二)实施正确的宏观经济政策,尤其是财政政策、货币政策、汇率政策、外资政策等,尽最大可能维持市场运行的稳定性;(三)提供公共物品,为市场运行建立坚实的物质性基础设施,例如交通、通信、公用设施等;(四)治理市场活动的外部性,既包括通过改善教育和医疗卫生来促进正外部性,也包括通过保护环境来抑制负外部性;(五)推进社会公平,既包括提供社会安全网以维持基本的横向公平,也包括实施再分配政策以确保适当的纵向公平。

在新自由主义者看来,大千世界中拥有强烈发展意愿的政治领袖和政府官员可谓比比皆是,但就上述五大角色而言,绝非任何一个具有强烈发展意愿的政府都能轻易为之。在为数不多取得经济发展的地区,当地政府之所以不负众望,主要是在这五个方面干得漂亮。“东亚奇迹”之所以发生,相关经济体的政府最出色的表演并不是“发展型国家”理论所描绘的“赢家挑选者”角色。依照新自由主义的理念,“赢家”(尤其是冠军)根本不可能靠政府挑选出来,而是要在激烈竞争的市场竞争中锤炼出来。成功的东亚经济体都具有外向性,最后的赢家都经过国际市场激烈竞争的严酷考验,这恰好证明经过风雨才能见到彩虹的浅显道理。依照这一思路,发展型国家理论本来不能解释的香港地区案例,也能得到很好的解释。因此,新自由主义并非笼统地否定国家在经济发展中的作用,而是具体地反对发展型国家理论所描绘的政府角色,即政府是市场的驾驭者。因此,核心的问题不是要不要政府干预,而是要新自由主义的干预还是新发展主义的干预?新自由型政府与发展型政府在政府积极干预的范围和手段上都大有不同。

在发展型国家理论诞生之前,世界银行有关东亚经济的研究报告,就是持这样的新自由主义基调。这引起了其主要会员国日本的不快。尽管主导发展战略的技术官僚在发展型国家理论里有着不计个人得失的道德形象,但日本政府还是斥资一百多万美元,资助世行开展对“日本奇迹”的研究。谁都看得出来,资助者心中的小九九是希望“日本模式”能借世行之手推向全球,从而增进日本在全世界的“软实力”(当时这个名词还未发明)。

一九九三年,世界银行完成了这项研究,出版了题为《东亚奇迹:经济增长与公共政策》的报告。这份报告除了重申市场机制以及新自由主义政府干预对于东亚奇迹的积极作用之外,第一次正式承认如下看起来违背市场机制的政府干预措施也有可能是有益的:(一)针对某些特定行业的产业政策;(二)出口促进政策;(三)适度的金融管制以及谨慎的信贷优惠政策(例如利率补贴或政府直接贷款)。但仔细阅读,这份报告对这些政府干预政策是语多保留的。报告指出,首先,以促进特定产业发展为目标的产业政策一般不会成功,因此不宜向其他发展中国家推荐;其次,信贷优惠政策或指导性信贷有时会奏效,但也可能阻碍金融机构的自主发展;第三,出口促进政策的根基在于为自由贸易和自由投资建立制度性基础,而出口补贴或奖励政策只有在客观竞争性的基础上才有一定的效果,也就是必须减少甚至遏制相关政府官员自由裁量权的行使。世行特别警示,这类政策只有在市场机制正常运转、私人企业生机勃勃、政府与企业具有建设性合作的制度化管道、官僚体系制度健全且能力卓著、政府权力受到合理制约的制度性条件下,才能发挥积极的作用。世行还指出,发展型国家理论所推崇的政府积极干预主义,尤其是与特定产业有关的贸易和产业政策,具有历史条件性,在经济全球化的时代,将面临极大的限制而日益不合时宜。

从学术发展史的角度来看,世界银行的这份报告具有里程碑的意义,它所提出的问题为日后有关政府主导型发展的研究划定了范围、奠定了基础。但不出意料的是,世行报告的观点两边不讨好。对自身的英武表现竟然做出如此模棱两可的评价,绝不是日本政府花一百多万美元所期望的那种答案。发展型政府理论阵营中的强硬派对此也不满意。约翰逊在日本泡沫经济崩溃、衰象日显之后,依然在一九九五年宣称:“冷战结束了。”但是历史并没有如福山所说的方式结束,真正的“赢家是日本”。

 

发展型国家理论的质疑和修正

在国际比较发展研究界,对发展型国家理论的学术质疑,从其诞生之日起,就从未间断,而这一学派本身也是江山代有才人出,且自我修正、自我提升从未间断。

质疑的声音多种多样,但来自两个学术阵营的质疑非常醒目,并且值得特别认真的对待。

一是倾向于新自由主义的学者,大多判定发展型国家不仅不是“东亚奇迹”的重要贡献因子,而且还是导致日本泡沫经济和亚洲金融危机的深层次结构性因素。新自由主义重镇卡托研究所在亚洲金融危机的前夜发表一篇评论性文章,指出日本在泡沫经济崩溃之后蒙受了失去的十年,以“权贵资本主义”或“关系资本主义”为特征的日本模式失去声望,其根源就在于迷信政府:相信政府能选出赢家,相信政府更好地配置资源以驾驭市场,相信政府能确保证券市场和房地产市场永远屹立不倒;发展型国家理论体现了哈耶克所说的“致命的自负”,即相信国家经济官僚高人一等的知识、洞察力和责任感。这篇题为《重访“修正主义者”:日本经济模式的兴起与衰落》的文章高调宣布,资本主义的修正主义是没有出路的。

这样的评论性文章不免意识形态色彩浓厚而看起来缺乏坚实的经验研究基础。但值得注意的是,在九十年代以及后来的日子,国际学刊和学术出版物中刊出了大量有关产业政策的经验性研究,基于严谨的计量经济学分析,深入探究了政府的扶持之手究竟对产业的发展以及对相关地区总体经济绩效产生了多大的影响,对发展型国家理论构成了检验。总体来说,检验结果显示,在日本、韩国、新加坡和中国台湾这四个经济体,产业政策对于某些日后表现不错的产业来说的确有一些促进作用,但绝非发展型国家理论所渲染得那样举足轻重;同样在这些经济体中,产业政策引致失败的例子也比比皆是。二零零零年,世界银行又发表了一部新的论文集,题为《东亚奇迹的反思》,对东亚政府主导型发展在新自由主义全球化条件下所面临的各种挑战,进行了深入的思考。

此外,有研究者指出,日本政府的行为模式并非铁板一块,通商产业省的确具有发展型国家的特征,但是大藏省(相当于中国的财政部)的所作所为就更接近于新自由主义或新古典主义的国家范式。这些措辞不像卡托评论文章那样鲜明的学术性论著,实际上是在提醒发展主义的拥趸,发展型国家毕竟还建筑于市场机制的正常运行之上,而保障市场机制正常运行的国家则是新自由主义国家。以金庸小说打个比喻:新自由主义就像九阳神功,本身并不含任何武功招数,并不能在江湖上克敌制胜,但却能为各派武学修为的精进提供坚实的基础;那些致力于抨击新自由主义的人士,只是为乾坤大挪移和圣火令的奇妙武功招数所迷惑而已,哪里能真正对张无忌的武学修为了然于心?

另一派质疑者强调发展型国家的条件性和阶段性。他们承认政府对经济生活的高强度干预对于经济发展或多或少有正面作用,但认为发展型国家的高效能受到一系列非制度性(例如冷战背景)和制度性因素(例如企业模式、经济组织间的关系、政商关系等)的制约,因此在经济全球化的大背景下继续把发展型国家的发展作为一种发展战略,可能面临极大的不确定性。

同时,政府主导发展并非永远的灵丹妙药。在某些历史条件下碰巧正确的产业政策,的确可以在后发国家的早期发展阶段发挥增长促进作用,但是其效力将会随时间而递减,产业政策失灵的情形日益增加。就日本而言,产业政策施政只是在战后恢复期发挥了决定性作用,在高速增长期间则大幅收缩,仅仅聚焦于高科技的促进。因此,发展型国家往往呈现弱持续性;如果一味强求或者一味硬挺,极有可能贻患无穷。事实上,自亚洲金融危机以来,东亚经济体开始告别发展型国家,政府职能发生转型,回到华盛顿共识或后华盛顿共识的轨道上来。在这方面,韩国虽经阵痛,但却相对平缓地走上了从新发展主义向新自由主义转型的道路。

当然,这一转型并非在所有经济体都一帆风顺。这其中的要害还在于发展型国家所引发的并发症和后遗症。研究者们逐渐发现,发展型国家本身是一把双刃剑,在催生新型产业的同时也保护缺乏竞争力或产能过剩的产业;更有甚者,发展型国家在推进经济成长的同时也滋生了权贵资本主义。面对经济全球化尤其是金融自由化的压力,嵌入于传统政商关系的政府无力推进政府自身的改革,发展主义国家、庇护主义国家、福利主义国家和新自由主义国家的并存导致政府转型的阻滞。新的经济增长点,即战略型产业,始终没有出现。这样的情形恰在发展型国家理论的优等生日本那里发生了。

值得注意的是,一大批参与建构发展型国家理论建设和经验研究的学者,也修正了自己的学术立场和方法论。在他们看来,发展型国家理论的开创者,在案例选择上存在系统性的偏差,在研究方法论上也存在着整体主义的谬误。尤其是约翰逊、阿姆斯登和韦德这三位学者,他们的研究方法是以历史学家的笔调,首先给出相关案例地区经济绩效的卓越表现,然后详细记录当地政府在经济规划和经济政策上看起来不错的所作所为,最后断定政府的积极干预主义居功至伟。粗略地说,他们的论证思路,就是认定一个地区的经济表现,应该用这个地区经济生活中的所有因素,既包括市场机制的因素,也包括政府干预的因素,来加以解释。这样的论证思路,与社会科学(尤其是经济学)中流行的分析性思路,即深入探究一个个因素(自变量)对所解释对象(因变量)的影响率,是大相径庭的。或许正因为这一点,即便是支持政府积极干预立场或者说超越新自由主义的经济学家,例如斯蒂格利茨和林毅夫,也对发展型国家理论不大重视。他们对约翰逊暴得大名的《通产省与日本奇迹》一书,极少加以引证,而对在方法论上非主流的经济学家阿姆斯登和韦德则稍微客气一些。顺便说,这种整体主义的研究思路,在“中国模式”的很多拥趸中也十分流行。

发展型国家学派的后辈学者试图修正前辈学者的研究范式,转而将“发展型国家”这个概念中性化,而将发展型国家与发展的关系视为开放性的经验研究课题。用他们的话来说,发展型国家既有可能发展,也有可能不发展。例如,有学者分析说,印度独立后也是一种发展型国家,当时印度政府发展战略的指导思想是所谓的“尼赫鲁共识”(the Nehruvian consensus),包含以下几点:(一)在民族主义的推动下,国家精英具有强烈的发展意愿;(二)国家官僚机构制订经济计划试图指导并驾驭经济发展;(三)国家通过“许可证—许可—配额式的统治”,即通过市场准入的管制,试图引导资源配置到国家希望推进的经济领域和地区;(四)国家推进进口替代战略;(五)国家大力发展国有企业,去占领并控制经济的制高点。然而,众所周知,印度的发展型国家并没有带来发展。在“华盛顿共识”的冲击下,印度的经济自由化在九十年代起步,国家经济发展模式发生了深刻的转型,经济发展才取得了突飞猛进的进步,成为“金砖四国”的重要一员。

更为重要的是,有少数学者试图为政府主导型发展模式奠定新的理论基础。在这方面,特别需要提及的是斯蒂格利茨和青木昌彦。斯蒂格利茨在担任世界银行首席经济学家职务期间以及在二零零零年任满到哥伦比亚大学任教之后,成为一位高调的反新自由主义者。他不仅连续出版多部畅销书,而且还多次参加左翼人士的集会。二零零一年,他因学术生涯早期关于信息经济学的研究成就获得诺贝尔经济学奖,更为这位媒体眼中的“左翼愤青”罩上了“智者”的光环。他在诺贝尔奖授奖演讲中宣称将挑战亚当·斯密基于“看不见的手”的原理对政府作用的定位。他告诉听众:“我的理论认为,‘看不见的手’之所以看不见,可能就是因为它并不存在,或者说,即使存在,它也是瘫痪的。”

斯蒂格利茨对市场自由主义的抨击以及他对政府积极干预主义的拥护,自有其理论底气。在其早期的理论贡献中,他将新古典市场模型中关于完备信息的假设打破,基于不完全信息和不对称信息的新假设,重新分析了诸多市场的运行机制,赫然发现如果没有来自非市场力量的干预,市场通常不能产生有效率的结果,从而引致诸多新古典教科书所没有阐明的市场失灵现象。当然,在其学术作品以及他所撰写的教科书中,斯蒂格利茨一再强调,新发现的市场失灵固然对政府干预提出了新的需求,但并不能自动地证明政府干预一定能满足这种需求。其实,斯蒂格利茨的学术发现已经暗藏着一个全新的政府理论,只是自从开始扮演了公共知识分子的角色,他已经无暇在学术的象牙塔中闭关修炼了。

信息经济学的新假设无疑比新古典模型更加贴近经济生活的现实,因此其理论进展引起了众多学者的关注,成为当今经济学界的最热研究领域之一。斯坦福大学的经济学家青木昌彦等人早在九十年代中期就将信息经济学的新贡献引入到政府主导型发展的研究之中。在世界银行的资助下,青木昌彦等汇聚了一批学者,对前述的世行报告《东亚奇迹》所提出的问题进行深入的研究。他们围绕着信息经济学所揭橥的新市场失灵,尤其是在产业发展中资源配置的协调失灵问题,展开了深入的研究,提出了“市场增进型政府”(market-enhancing government)的新概念,为有效的政府积极干预主义提供全新的分析框架。

所有这些,预示着奥尔森临终前所提出的“市场增强型政府”的想法,开始在微观经济学和宏观经济学中找到了新的理论基础。如果能超越国家与市场的二元对立,那么奥尔森的国家兴衰之谜和诺思关于国家的困惑,就会有全新的解答。也只有在信息不充分和信息不对称的假设之上对政府行为进行深入细致的新研究,林毅夫的发展经济学3.0版也好,比较发展研究领域中的发展型国家理论也好,以及斯蒂格利茨的超越新自由主义经济学也好,才能有全新的内容。