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政府主导型发展的是是非非

ChangCe Thinktank
国家或政府到底在经济发展中如何有可能发挥积极的促进作用呢?

 

 

政府主导型发展的是是非非

顾昕

 

近年来,中国舆论热议的一大话题,就是中国经济发展模式的转型。热议中的核心问题就一个:政府在经济发展中究竟应该扮演什么角色?当然,这个问题不仅是现实中的重大问题,也是学术象牙塔中智力游戏的重点博弈对象之一。尽管中国学界难得出现真正的学术争论,但在热议经济发展模式转型的大背景下,中国经济学界的智力博弈有了一个新的标靶:新结构经济学。

二零一二年,林毅夫卸任世界银行高级副行长和首席经济学家之职,返国任教。六月十八日,北京大学国家发展研究院举办一场关于“新结构经济学”的研讨会。朗润园万众楼人头攒动,其后林毅夫在域外已经发表的新作,被一一译成中文,共结集四卷,即《新结构经济学》、《繁荣的求索》、《解读中国经济》、《从西潮到东风》,在九月份同时出版,轰动中国经济学界。十月中旬,北大国家发展研究院又举办了一次新结构经济学国际学术研讨会,三十多位国内外经济学家论剑三天。

准确地说,“新结构经济学”是一个简称,其全称应该是“新结构主义发展经济学”。林毅夫的雄心是将其开发为发展经济学的3.0版。

 

发展经济学 3.0 版

熟悉经济学的练家都知道,发展经济学曾在二十世纪中叶兴盛一时,其武功套路的精华,人称“结构主义”。这是发展经济学的1.0版。结构主义的要旨如下:由于发展中国家在国际市场的竞争处于不利地位,即处在边陲,因此为了苦练内功,以便日后与世界中心地带的高手一较高下,其政府必须出手,通过推进“进口替代型”发展战略,建立本国的制造业,从而摆脱对资本主义强权的依赖。这套武功的内功心法,用中国话来说就八个字:“自力更生、奋发图强。”结构主义曾经在拉丁美洲风靡一时,成为各国政府经济政策的思想基础,又称“发展主义”。顺便说,以拉丁美洲为背景,欧美学界还兴起了所谓“激进主义发展社会学”,以对抗资本主义强权为号召,为发展中国家摆脱所谓的“依附型发展”而摇旗呐喊。

可是,拉丁美洲的发展并未持续多久,结构主义发展经济学很快就风光不再。更何况,这套武功在其他的发展中世界应和者寥寥。到了八十年代,发展经济学本身亦呈衰落之势。曾任世界银行中国代表处首席经济学家的迪帕克·拉尔(Deepak Lal)曾在一九八三年出版了《发展经济学的贫困》一书,并于一九八五和二○○○年两次再版,力主市场机制才是发展理论和发展政策的纯正功法。

事实上,自八十年代以来,新自由主义在美英兴起,很快就横扫全球。政府积极干预主义遭到了质疑和抛弃,强化市场机制在资源配置上的主导作用成为经济学的新主流。就发展中国家发展政策的指导思想而言,世界银行和国际货币基金组织(IMF)推波助澜,“华盛顿共识”取代了结构主义。新自由主义发展理论的要旨,无非就是建立好制度、执行好政策,而“好的”标准可以概括为三化,即市场化(解除管制)、自由化(尤其是贸易和投资自由化,即对外开放)、私有化,再加上谨慎节制的宏观经济调控。

新自由主义被视为发展经济学的2.0版。其实这是一种没有发展经济学的发展经济学,因为新自由主义的内功心法具有普适性,不仅适用于发展中国家,也适用于发达国家。新自由主义也一度风光无限。它让美利坚的内功修为达致更高境界,从而重登霸主之位;它让英吉利徐徐康复,从而有能力再走江湖。就连政府干预主义传统深厚的法兰西,也对新自由主义心驰神往,甚至在其左派政党社会党执政期间,亦有不少新自由主义政策暗度陈仓。新自由主义更是风靡拉丁美洲。在皮诺切特将军威权主义政治的庇护下,几位林毅夫的师兄弟、人称“芝加哥男孩儿”(Chicago boys,即毕业于芝加哥大学)的经济学家执掌经济改革,一举促成了智利的经济起飞。在巴西,以发展了依附理论而蜚声国际社会学界的左派学者卡多索,在当选总统之后,竟然奉右派的新自由主义为其施政圭臬。卡多索执政时期的巴西中央银行行长,将自己的货币政策目标定位在“摆脱四十年的愚蠢行为”,并声称唯一的选择就是“要么成为新自由主义者,要么成为新的白痴”。

可是,意识形态的竞技场如同竞技体育一样,没有永远的赢家。在非洲,前新自由主义时期(六十至七十年代)的经济增长缓慢(也就年均1%—2%),但好歹是正的,而自八十年代以来,在号称奉行了世界银行和IMF指点的“新自由主义发展政策”之后,非洲的经济增长就从正变负了。在新自由主义旌旗摇动的拉丁美洲,经济增长与经济危机总是如影随形,以致左翼传统深厚的拉丁美洲学界诞生了一大批以分析“新自由主义危机”、揭露“新自由主义骗术”而闻名遐迩的大师。即便是在发达国家,就在自由市场的轴心国美利坚,二○○八年末爆发了贻害全球的金融海啸。所有这一切,都标志着“自由市场的坠落”,而这个短语成为诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨一部反新自由主义名作的中译本书名。

世界银行首席经济学家的职责是协调世行内部的发展政策研究。斯蒂格利茨在一九九七至二○○○年担任世行首席经济学家,在此期间,他力推“后华盛顿共识”,批判新自由主义,声援“占领华尔街运动”,在全球左翼社会运动人士大聚会的“世界社会论坛”(其宗旨是与达沃斯的“世界经济论坛”唱对台戏)站台助威,一举成为全球左派知识分子的财经军师,甚至是领军人物之一。深受儒家传统熏陶的林毅夫从未在意识形态战场上冲锋陷阵,但在思想上却萧规曹随,在发展政策上秉承并深化“后华盛顿共识”,并在学术上超越新古典主义,推动发展经济学的“第三次浪潮”。由此,作为发展经济学的3.0版,新结构经济学应运而生。

新结构经济学一方面坚持新自由主义的核心立场,即竞争性市场体制是人类社会资源配置的最优机制,另一方面又认为政府应该超越新自由主义或新古典主义国家模型的限制,通过制定并实施合理的产业政策,积极推动产业升级、技术创新和经济结构的变迁,最终推动经济发展。林毅夫明确主张,在产业的升级与发展上存在着严重的市场失灵,因此需要政府并且政府也有可能“事先判断所要支持的技术和产业”,并“挑选冠军”。不止如此,为了有助于各国政府能挑选出未来的冠军,林毅夫还开发出“增长甄别和因势利导”的六步绝招。但是,教练毕竟是教练,不应该亲自上场打球。林毅夫一再说明,政府在资源配置上不宜扮演主角,而只能扮演“因势利导”的角色,而产业发展的主角还应该是企业,能不能成为赢家甚至成为冠军,归根结底还要经受市场竞争的考验。林毅夫特别强调,政府扶持不应该长期存在,衡量产业政策成败的一个重要指标就是看被扶持产业能否在政府扶持撤销之后仍然盈利。

新结构经济学甫一亮相,自然立即引起中国学界和舆论的关注,人们都想看一看,3.0版的发展经济学究竟如何在中华大地展开。在大批中国经济学家呼吁政府“重启改革议程”,抑制扩大政府投资以刺激需求的冲动,从而切实推动中国经济发展模式转型之际,林毅夫剑走偏锋,高调主张政府投资依然举足轻重、不可或缺,投资依然比消费更具有拉动经济增长的潜能,而且在(政府)投资的拉动下,中国经济依然能在未来的二十年保持年均8%的增长。

近年来,政府部门(尤其是“发改委”)主导的巨额开发资金,仿佛多股外来真气注入了中国经济体内,在全国各地以及众多产业中乱窜,已令中国经济呈现走火入魔之象。正当经济学界和媒体全力质疑政府主导型发展的可持续性之际,林毅夫的新结构经济学仿佛为中国政府的积极干预主义盖上了全新理论的图章。学界一片哗然,质疑声四起,其中最显著的声音自然是怀疑新结构经济学自我声称的新古典主义根基不纯正,与国家主义的内功心法混杂在一起。在信奉市场机制的学者看来,如此阴阳不调的功夫,一旦全力施展开来,岂不要将已有走火入魔之象的中国经济进一步引向邪路?

 

“发展型政府理论”的翻版

我们究竟应当如何看待新结构经济学?对这一问题的探究,还需要拓宽视野,从国际比较发展研究领域中各路武学的折冲交汇中寻找答案。

众所周知,政府干预对经济发展的积极作用,在主流经济学家那里是普遍遭到质疑的,但在人类历史的长河中,政府主导型发展的成功案例的确也是现实的存在。在十九世纪,俄罗斯帝国和普鲁士帝国实现了早期工业化,一举跻身于世界强权。在二十世纪中后期,东亚若干经济体,即日本和“亚洲四小龙”,成功地赶上了发达国家的经济发展水平,被称为“东亚奇迹”。在二十世纪末和二十一世纪初,中国大陆也取得了三十多年的超常经济增长。在这些国家和地区的发展中,政府(或朝廷)都扮演了极为耀眼的主导性角色。如何对此类现象给出理论解释,毫无疑问,是社会科学必须面对的一大挑战。

面对现实的挑战,国际学术界,尤其是以政治学家或政治经济学家为主的比较发展研究学界,自八十年代起形成了一个名为“发展型政府”(the developmental state)的学派。首先,“发展型政府”概念的诞生缘于对日本、韩国和我国台湾地区的研究。有关“发展型政府”的论述都是在国家与市场关系的上下文中展开,意指一种特定的政府行为、政策和制度模式,这样的政府拥有一批具有强烈发展意愿的精英,他们超脱于社会力量或利益集团的左右,有能力自主地制定高瞻远瞩的国家发展战略,并最终将有限的资源动员起来通过产业政策的实施推动所管辖地区的产业发展和经济成长。之后,在国际比较政治经济学界,一大批学者将有关的思路从东亚拓展到其他地区和其他历史时期经济发展的研究,从而使发展型政府学派发展壮大。从此,“发展型政府”这一标签不再是专属于东亚经济体的政府,而是成为一种政府行为与制度模式的标签,可以适用于任何历史时期所有或多或少采用过政府主导型发展模式的国家与地区。

发展型政府理论缘于查默斯·约翰逊一九八二年出版的《通产省与日本奇迹》一书,此书论证了日本政府通过产业政策的实施对日本奇迹的重大推进作用。约翰逊原本是一位中国问题专家,曾以有关中国农民民族主义的杰出研究成名,并于一九七六年当选美国人文与科学学院院士。然而,让他在学术界成为一代宗师的则是这部潜心研究十年撰就的新著。一九八九和一九九○年,美国学者爱丽丝·阿姆斯登和英国学者罗伯特·韦德先后出版了《亚洲新巨人:南韩与后发工业化》和《驾驭市场:经济理论与东亚工业化中政府的作用》,分别运用韩国和台湾地区的案例,论述了政府在市场机制之外构成经济发展助推力的重要性。《驾驭市场》一书一九九二年获美国政治科学学会政治经济学部最佳图书奖,并于二○○○年再版,呈现了学术影响力的持续性。依照这三部论著的描绘,三地政府幸运地拥有一大批接近于韦伯式理想类型般的经济技术官僚,他们独立于社会利益群体,从各自经济体的整体利益出发,制定并实施了正确的发展战略,从而推动了三地的经济起飞。这个命题,在发展社会学和发展政治学中被称为“国家自主性”,即指政府有能力、有意愿摆脱利益集团政治,自主地制定发展政策。

发展型政府的概念一经提出,马上在国际学术界引起广泛的关注。在初期发展阶段,发展型政府理论还局限于对东亚发展模式的解释。然而,这一学派的视野很快就超越了东亚案例,从区域性经济的研究框架发展成为一般性的政治经济学理论。在这一方面,澳大利亚学者琳达·维斯扮演了重要角色,她把历史社会学的比较历史分析引入了比较发展研究的新国家主义学派,将政府主导型发展视为一个普遍的人类现象(而不是东亚现象)加以考察。一九九五年,维斯与其同事合著出版了《国家与经济发展》一书,将政府与企业之间“受到管控的相互依赖”(governed interdependence),即政商之间形成一种竞争性合作(competitive collaboration)的关系,视为政府主导型发展的制度性特征。在此书中译本中,“受到管控的相互依赖”这个术语被译为“治理式互赖”。一九九八年,在亚洲金融危机大爆发的背景下,维斯出版了《无力国家的神话》,对新自由主义全球化浪潮中汹涌澎湃的“政府无力”(the powerlessness of the government)说辞和“拒斥国家”(state denial)的现象,给予了系统性的批判。

一九九五年,美国经济社会学家彼得·埃文斯出版了《嵌入型自主性:国家与工业转型》一书,指出发展型政府的制度性特征不仅仅在于国家自主性,而且还在于是否存在制度化的管道可以让政府将其发展战略与政策渗透并落实到社会和企业之中,这种制度化的管道就是他所谓的“嵌入型自主性”。这一概念与维斯的“治理式互赖”可谓异曲同工。二○○三年,阿姆斯登出版了《“余者”的兴起:后发工业化经济体对西方的挑战》,将发展型政府解读为对西方发展模式的挑战,也就是将政府主导型发展视为有别于自由市场主导型之外的新发展模式,即她所谓的“修正主义发展模式”。二○○四年,美国政治学家阿图尔·科利(Atul Kohli)出版了《国家引导的发展:全球边缘地区的政治权力与工业化》,力图从政治经济学中比较制度分析的视野,对发展中国家政府干预经济发展的各种行动,或称“发展主义发展模式”,给出一个统一的理论分析框架。

综合上述文献,拥有发展型政府的经济体具有如下特征:第一,政府具有持续的发展意愿,即以促进经济增长和生产而不是收入分配和国民消费作为政府行动的基本目标;第二,政府具有很强的“国家自主性”,即选贤与能,聘用有才能、有操守的专业人士组成经济官僚机构,并与社会利益集团保持一定的距离,具有所谓“中性政府”的意味;第三,强大的国家能力,即政府有渠道动员经济资源(例如信贷)并改变其配置方向,从而有效地落实产业政策;第四,竞争性合作式的政商关系,即政府与商界保持紧密的统合主义(或法团主义)合作关系,能够有效制定并实施有选择的产业政策。

这样来看,林毅夫的新结构经济学俨然就是发展型政府理论的发展经济学版。实际上,对政府主导型发展模式在中国的神勇表现,在一两年前热闹一时的“中国模式论”中,也多有渲染。但是,令人不解的是,无论是新结构经济学还是中国模式论,对于发展型政府这个国际理论后援军的存在,仿佛是茫然无知,极少提及。林毅夫在上文提及的四部书中引证了阿姆斯登和韦德的作品,而且阿姆斯登还对新结构经济学予以了高度评价,但总体来说林毅夫对这两位学者的学术贡献,尤其是他们提出的“修正主义发展模式”,未加重视,也根本没有提及约翰逊对日本产业政策的研究。

当然,发展型政府理论或发展主义发展模式的异军突起,必然在国际学术界引起反弹,而二十世纪末亚洲金融危机的爆发以及日本“失去的二十年”,无疑为质疑和批判修正主义提供了坚实的背景。然而,即便“东亚奇迹”的光环暗淡下来,发展型政府理论也没有停止发展的脚步。关于发展型政府的研究案例,已经从东亚扩展到法国、德国、以色列、爱尔兰、俄罗斯、印度、巴西、南非、博茨瓦纳等。甚至有学者论证,在公认与政府主导型发展模式最不搭界的美国,其实也存在着“隐藏的发展型政府”。当新自由主义全球化在全球激起重重惊涛骇浪之时,殊不知发展型政府或发展主义的全球化也在国际学术界成为一股新的潮流。

那么,国家或政府到底在经济发展中如何有可能发挥积极的促进作用呢?这是一个大得无边的问题,国际学者到底留下了何种兵器谱?让我们下回分解。

(《驾驭市场:经济理论和东亚工业化中政府的作用》,罗伯特·韦德著,北京,企业管理出版社一九九四年版;《国家引导的发展──全球边缘地区的政治权力与工业化》,阿图尔·科利著,长春,吉林出版集团有限责任公司二○○七年版;《国家与经济发展:一个比较及历史性的分析》,琳达·维斯、约翰·M.霍布森著,黄兆辉等译,长春,吉林出版集团有限责任公司二○○九年版;《通产省与日本奇迹:产业政策的成长(一九二五——一九七五)》,查默斯·约翰逊著,长春,吉林出版集团有限责任公司二○一○年版)