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美国电网公司成本监管及其启示

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ChangCe Thinktank
美国监管机构对电网公司成本和价格监管,为中国更好的建立电网公司输配电成本监管机制提供借鉴

 

美国电网公司成本监管及其启示

胡军峰(长策智库)  Fredrich Kahrl(美国E3公司)

 

摘要:2011年11月4日国家电力监管委员会颁布了《输配电成本监管暂行办法》,开始对我国电网公司输配电成本实施监管。电网公司在全世界都处于自然垄断的地位,因此世界各国都对其实施严格的成本和价格监管,以保证其无法获得超额的垄断利润。同时独立的输配电价机制建立后,也可以更好的促进发电端和用电端的市场竞争。本文介绍了美国监管机构对电网公司成本和价格监管的情况,以为我国更好的建立电网公司输配电成本监管机制提供借鉴。

 

1、导论

 

美国2010年净电力消费(不包括发电厂用电、输电网损和抽水蓄能用电量)为37545亿千瓦时,是中国同期净用电量的1.06倍,装机容量为11.39亿千瓦,是中国同期装机容量的1.18倍,200千伏及以上的输电线路回路长度为27.80万公里,是中国同期输电线路长度的66.84%[1]。可以说,中美电力行业规模大体相当,也同样面临着如何对电网公司输配电成本进行有效监管,以实现既促进电网输配电服务水平提高,又避免输配电成本过快增长的目的。

美国有接近200家私有电网公司,对这些电网公司成本和价格的监管主要由各州的公共事业监管委员会(主要负责电力、自来水、天然气等公共事业的价格监管)负责。由于美国电力零售市场没有放开,仍然由电网公司负责,美国对电网公司成本的监管主要通过监管其销售电价(包括发电电价和输配电价)来实现,即在确定电网公司销售电价的时候需要电网公司提供其合理成本的计算材料,在对电网公司合理成本进行有效审核后,利用成本加合理利润的方式确定电网公司的销售电价。本文主要介绍美国如何对电网公司输配电成本和价格进行监管。

 

2、美国电网公司输配电成本范围

 

美国对电网公司输配电成本的监管是在对电网公司输配电价格监管的过程中来实施的。电网公司输配电价为输配收入除以输配电量。美国电网公司输配收入的确定采用成本加合理利润的方式,但是如果电网公司成本不合理,则不能记入输配收入的计算中,需要由电网公司自行承担。美国电网公司输配收入确定的公式为

TR=E+D+T+r*I (1)

其中TR为输配收入,E为运行维护费用,D为年度折旧,T为税收成本,r为合理利润率,I为固定资产净投资。也就是说,美国电网公司成本需要合理回报的只有固定资产投资,其他成本只需要覆盖即可。

 

2.1 固定资产净投资

固定资产净投资的范围主要指为提供输配电服务所需要的固定资产净投资,包括输配电线路、变压器、变容器以及其他输配电设备的净投资。净投资等于固定资产总投资减去累计折旧。当然,并不是所有的输配电线路和设备投资都可以记入成本,一般来说,记入成本的固定资产投资必须是“有用且有效的”。所谓“有用”指该线路或设备必须是已经投入使用,不能闲置。所谓“有效”指该线路或设备必须达到两个条件:(1)要降低单位供电成本或提高供电服务水平(如提高可靠性),(2)其利用率必须要达到一个预先规定的水平。如果线路或设备没有达到第一个条件,监管机构不允许电网公司投资该项目。如果线路或设备的利用率没有达到第二个条件,则只能将线路或设备的固定资产投资按照其利用程度折算一个比例。不能记入的固定资产投资成本由电网公司自身承担。

 

2.2 运行维护费用

电网公司的运行维护费用包括:输电和配电系统维护、客户服务以及行政和一般开支。一般来说,美国公共事业监管委员会并不是对成本总额的合理性进行判断,而是通常依赖一些基准指标来判断现有成本和过去成本之间变化的合理性。例如,在审查电网公司工资成本时,美国公共事业监管委员会通常基于劳工统计局的成本趋势调查,将其与近似行业劳动力成本的调整作比较。

对于个别非正常的运营和维护成本,比如暴风雨损坏电力线的成本,美国公共事业监管委员会通常使用一个多年的平均值。对于提供电力服务不必要的成本,例如树立形象的广告等,则不允许包括在内,由电网公司自身承担。

 

2.3 折旧

大多美国的电网公司使用一种线性的剩余使用年限方法计算输配收入中应该包含多少折旧。折旧也必须针对“有用且有效的”的固定资产进行计算。如果线路或设备没有达到有用且有效的条件,该固定资产投资的一部分必须被排除在折旧费用之外。

 

2.4 税收

美国电网公司的税收主要由联邦和州的企业所得税和财产税等构成,这些税收一般由电网公司上缴给联邦和州的税务部门,因此在计算电网公司输配收入的时候,也应该将这部分成本记入在内。

 

2.5 合理利润率

在美国,电网公司投资是通过债务和股权组合的方式来融资的,因此一个电网公司固定资产投资的合理利润率一般是债务和股权成本的加权平均值。债务和优先股的成本通常能提前知道,但是普通股的回报率通常需要公共事业监管委员会根据相关资料进行设定,一般是基于对投资者需要什么样的风险调整回报率来投资电网公司的判断。

 

3、美国电网公司输配电价的确定

 

电网公司的输配电成本需要记入电价中来进行回收,但是由于不同性质的用户对电网公司输配电服务使用程度并不相同,因此简单的直接将电网公司输配电成本分摊到所有用户的电量上并不合适,而是应该按照不同性质的用户分别分摊输配电成本。

美国一般将用户分为工业用户、商业用户和居民用户,电网公司输配电成本按照不同用户对电力系统的使用程度来进行分摊。工业用户电压等级较高,负荷也较平稳,单位电能对输配电服务的程度相对最低,因此其分摊到的单位电能输配电成本是最低的。其次是商业用户,最高的是居民用户,其电压等级最低,负荷不平稳,同时也比较分散,需要电网公司提供更多的输配电服务,因此单位电能分摊到的输配电成本最高。

美国不同用户的零售电价情况也反映了这个结构。美国2010年零售电价居民用户最高,为11.54美分/千瓦时,其次是商业用户,为10.19美分/千瓦时,工业用户最低,为6.77美分/千瓦时,平均零售电价合计为9.83美分/千瓦时。中国的电价结构则与其不同,中国2010年零售电价(不包括政府性基金及附加,全国平均3.71分/千瓦时)商业用户最高,为81.22分/千瓦时,其次是工业用户,为77.11分/千瓦时,居民用户最低,为47.50分/千瓦时,平均零售电价合计为57.12分/千瓦时。

当然,美国电网公司的输配成本如何在不同类型用户之间进行分摊并不是随意的,需要认真测算不同用户引起的输配电成本,成本如何分摊由各州公共事业监管委员会确定。

 

4、美国电网公司输配电价的调整

 

电网公司如果想对输配电价进行调整,就需要向有关监管机构提交正式材料申请,主要为自己成本上涨的程度及其理由,从而需要提高电价对其覆盖。针对小一点的和经常发生的价格变化,美国各州的公共事业监管委员会一般存在各种调整机制。这些调整机制主要针对超过电网公司控制范围内的成本,比如工资、天气影响的需求变化、通货膨胀或自然灾害等。调整机制通常会事先确定相应的法规或者公式,并且不需要一个详细的取证过程,只要电网公司的申请符合法规和公式的要求,就自动调整输配电价。

但是如果电网公司输配电价调整申请的幅度较大,超过了相关法规的规定,美国各州的公共事业监管委员会就需要通过采用听证会的形式来实施。在美国有些州有固定的开听证会的时间表,但是大多数州采取电网公司提出输配电价调整申请后,再由公共事业监管委员会决定是否开听证会的方式。一般在美国电网公司通常每2-5年提交一次电价调整听证会的申请。

在美国电价听证会一般是通过正式准司法听证过程实现的,通常由一名行政法法官主持。听证会的参与者包括电网公司、公共事业监管委员会、消费者代表以及由公共事业监管委员会批准参与的环保团体(干预者)。典型的干预者包括低收入人群、工业客户以及环境保护者。在一些情况下,这些干预者从公共事业监管委员会拿到补贴以补偿他们参与输配电价听证会的费用。

在美国的大多数州,还会有一名公共缴费人代表也参与听证,该缴费人代表的职责是在公共事业监管委员会的程序中代表消费者。在一些州,这名缴费人代表是公共事业监管委员会的一员(例如,美国加州公共事业监管委员会里的缴费人代表部门);在其他州,这名缴费人代表来自州司法部长办公室。

完整的电价听证会过程,从电网公司提交提价意向到做出决定,通常需要一年左右的时间。通常情况下,当电网公司将所有电价调整的证据提交后,参与的各方可以通过谈判达成协议,这一做法也通过避免听证会的形式而缩短了程序。尽管正式的输配电价听证会一般会定期发生,但实际上美国电网公司往往处在不是准备就是参与听证会过程的状态中。

 

5、终端能效项目和输配电价监管

 

美国许多州的电网公司都会投资终端能效项目,主要是因为这些州的公共事业监管委员会对电网公司终端节能会制定相应的目标。电网公司投资终端能效项目的合理性在于电网公司有关于电力系统和终端用户的内部信息,可以帮助锁定目标项目以及提高终端能效项目的成本效益。终端能效项目的成本需要记入电网公司的供电成本,通过相关的电价格调整机制来回收。

在美国不同州之间的终端能效项目设计差异很大。有些州要求电网公司“购买”所有有成本效益的终端能效项目,还有些州则为电网公司制定节能目标或者为终端能效项目拨发一定的预算。公共事业监管委员会一般需要对电网公司投资的终端能效项目进行成本效益分析,只有效益超过成本的终端能效项目或项目组合,其成本才被允许记入电网公司的电价中,否则需要电网公司自行承担相关成本。终端能效项目的成本效益评估一般包括从电网公司、消费者和社会的角度来评估项目的收益和成本。

 

6、美国电网公司输配电成本监管的经验

 

美国在对电网公司输配电成本和价格监管方面已有几十年的过程,积累了很多经验,对我国进一步建立完善电网公司输配电成本监管也有很好的借鉴意义。

 

6.1 不合理的成本不应该记入输配电成本

美国对于电网公司输配电成本的合理范围有比较清晰的界定。比如输配电固定资产投资必须是有效的,即必须降低单位成本或提高电力服务水平以及必须达到一定的利用程度,否则只允许部分成本记入。终端能效项目则必须经过成本效益的分析,只有效益超过成本的终端能效项目成本,才可以记入。工资等成本则更多关心其增长程度,会根据一些基准指标来判断其增长的合理性。最终只有真正用于输配电服务的合理成本才被允许作为电网公司的输配电成本。

 

6.2 输配电成本监管和价格监管密不可分

美国监管机构对电网公司输配电成本的监管都是融入对其输配电价格监管的过程中,成本监管和价格监管是密不可分的相互依存关系。成本监管是基础,价格监管是保障。如果要制定合理的输配电价格,必须要有严格清晰的成本监管。反之,离开了价格监管,即使成本监管很完善,电网公司也不会采取措施降低成本,成本监管也就失去了意义。因此对电网公司的输配电成本和价格监管需要同时进行。

 

6.3 输配电价调整有严格的程序

随着输配电成本的提高,电网公司输配电价的调整也不可避免。美国对于电网公司输配电价的调整有着严格的规定。首先需要电网公司向监管机构提出调价申请,监管机构对其进行审查。对于小一点的和经常发生的价格变化,美国监管机构会提前制定相应的规则和公式去进行规范,符合规定的申请自动执行,但对于幅度较大的调整,则需要采用听证会的方式去进行,以提高监管的透明度,争取更多人的参与。

 

6.4 电力成本和价格监管由地方监管机构执行

不同区域电网公司需要提供的电力服务不同,相应的电力成本和价格也存在差异,而且进行调整也会不一样。因此在美国对电网公司供电成本和价格监管都是由各州的公共事业监管委员会执行的,这样也可以更好的适应当地的情况。

 

7、对我国电网公司输配电成本监管机制的启示

 

2011年11月4日国家电力监管委员会颁布了《输配电成本监管暂行办法》,开始对我国电网公司输配电成本实施监管,这一监管机制的建立对于我国电力市场真正形成有着重要的意义。电力市场的运行方式大体上可以总结为“中间监管,两头放开”的方式,即中间的输配电属于垄断环节,应该加强监管,两头的发电和售电属于竞争环节,应该引入市场竞争。美国的经验对于我国电网公司输配电成本监管机制的进一步完善有一定的启示。

 

7.1 对电网公司的合理成本范围进行清晰界定

电网公司的成本必须真正有效的用于输配电服务,才属于合理成本,否则就是无效的。电监会应该对电网公司相关成本的合理范围进行界定,比如输配电固定资产投资,必须要求投资的合理性,投产的输配电线路达到一个合理的利用程度,工资等成本的增长则需要制定相应的基准指标,对于一些和输配电服务无关的成本应该排除在外。

 

7.2 开展对电网公司终端能效项目成本效益的评估

目前我国对电网公司的终端节能已经制定了相应的目标要求,为了完成终端节能目标,电网公司需要承担相应的成本。但是这些成本是否有效需要进行评估,如果是无效的,就不应该记入输配电成本中进行回收。电监会应该尽早准备对电网公司终端能效项目成本效益评估的工作,促进电网公司提高终端能效项目的效果。

 

7.3 尽早建立独立的输配电价并实施监管

电网公司输配电价的建立和监管是成本监管的保障,否则成本监管就会失去意义,电网公司也不存在控制成本的激励。我国应在电网公司成本监管的基础上,按照成本加合理利润的方式尽早确定独立的输配电价。初期可以考虑直接分摊到所有销售电量上,在其基础上再考虑如何在不同用户之间进行分摊。同时对输配电价的调整建立相应的监管机制,保证电网公司输配电价的调整和其成本的变化相适应。

 

7.4 开始研究不同用户输配电价分配方式

由于不同用户对输配电服务的使用程度不同,分摊到的输配电成本也应该存在区别。一般而言,工业用户分摊到的单位输配电成本最低,商业用户其次,居民用户最高。因此应该尽早开始研究不同用户承担的输配电成本的差异程度,以及如何在销售电价中进行分摊,改变目前成本分摊扭曲的现状。

 

7.5 分区监管电网公司输配电成本和价格

不同区域的电网公司输配电成本是不同的,影响成本变化的因素也存在区别,相应的输配电价水平和调整也应该存在区别。因此对电网公司输配电成本和价格进行监管的时候应该采取分区的原则,由地方监管机构对电网公司的输配电成本和价格进行监管,并建立相应的监管机制,这样才可以适合当地的情况。

 

[1] 中美输电线路统计口径存在区别。2010年中国220千伏及以上输电线路回路长度为41.59万公里,110千伏(含66千伏)及以上输电线路回路长度为87.44万公里。美国只统计100千伏及以上输电线路回路长度,但是美国2010年100-199千伏输电线路只有77公里,可以忽略不计。所以对中美200千伏及以上输电线路长度进行比较。

 

参考文献:

[1] 中国电力企业联合会网站. www.cec.org.cn

[2] 中国电力企业联合会,改革开放三十年的中国电力,北京:中国电力出版社,2008.

[3] 中国电力企业联合会,中国电力行业年度发展报告2011,北京:中国市场出版社,2010.

[4] 中国电力企业联合会,中国电力工业统计数据分析2011,内部出版物.

[5] 国家电力监管委员会,2010年度电价执行及电费结算情况通报. www.serc.gov.cn

[6] 美国能源信息署网站. www.eia.gov.

[7] 美国电力可靠性公司(NERC),2006-2011,Long-Term Reliability Assessment

[8] Regulatory Assistance Project, 2011, Electricity Regulation in the US: A Guide.